II SA/Ol 494/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 16 marca 2017 r. nr XXIII/261/2017 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stawiguda w roku 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Stawiguda w dniu 16 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXIII/261/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stawiguda w roku 2017. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.". W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Prokurator Rejonowy Olsztyn – Południe wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.a.n.", przez zaniechanie opublikowania tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Prokurator wywiódł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Podkreślił, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze, których przykładem jest § 5 uchwały, dotyczący współdziałania wójta gminy ze społecznymi opiekunami kotów w zakresie zakupu i wydawania karmy takim opiekunom oraz z § 6 pkt 2 załącznika do uchwały, dotyczący uprawnień organizacji pozarządowych w zakresie odławiania i następnie sprawowania opieki nad odłowionymi zwierzętami na terenie gminy Stawiguda przez organizacje pozarządowe. Wystarczy zaś, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Mając na uwadze powyższe, Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest niezbędnym warunkiem jej wejścia w życie. Bezspornie, będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życiem z dniem jej podjęcia. Powyższa okoliczność, w ocenie skarżącego, powinna stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, jako naruszającej w sposób istotny art. 42 u.s.g i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. W odpowiedzi na skargę, organ gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą nr XXXV/363/2018 Rady Gminy Stawiguda z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stawiguda w roku 2018. Z uwagi na powyższe, skarga jest bezprzedmiotowa. Organ podniósł ponadto, że na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały wyrażany był pogląd, że uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym. W okresie podejmowania wcześniejszych uchwał w orzecznictwie sądów administracyjnych aktualne było stanowisko, że przedmiotowe uchwały nie są aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. i art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Takie stanowisko prezentował w ówczesnym czasie również Wojewoda Warmińsko-Mazurski. W ocenie organu, brak jest podstaw do zaskarżania poprzedniej uchwały i stwierdzania jej nieważności. Podejmując uchwałę w 2017 r., Gmina Stawiguda działała zgodnie z wytycznymi organu nadzoru i miała na względzie obowiązującą wówczas linię orzeczniczą, a tym samym, działała w sposób legalny i zgodny z prawem, w zaufaniu do organu nadzoru i poglądów orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 6 kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Stawiguda w roku 2017 - uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony, tego typu uchwała musi być zaliczona, jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno - abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego oprawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że do takich postanowień należą m.in.: § 5 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 2 Programu, skierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców i mające charakter generalny i abstrakcyjny. Warunkiem zaś wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji, uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 4, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie zatem przez Radę Gminy Stawiguda obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.