II SA/Ol 499/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" po wcześniejszym wznowieniu postępowania administracyjnego Starosta uchylił swoją decyzję z dnia "[...]" o uznaniu M. F. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku oraz orzekł o odmowie uznania skarżącej za bezrobotną z dniem 20 stycznia 2016 r. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku weryfikacji w aplikacji centralnej ustalono, iż dnia 20 października 2015 r. skarżąca została wyrejestrowana na okres 120 dni z ewidencji PUP w A, z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. W Urzędzie Pracy w A zarejestrowała się ona w okresie karencji w dniu 20 stycznia 2016 r., to jest przed upływem okresu, na który pozbawiona została możliwości ponownej rejestracji. W związku z powyższym M. F. nie spełnia warunków do uznania za bezrobotną. Od powyższej decyzji odwołała się M. F. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadniając odwołanie wskazała, że jako osoba ubiegająca się o rejestrację w A nie miała świadomości, że urzędy sumują liczbę niestawiennictw, tj., że starosta musi brać pod uwagę orzeczenie innego starosty. Nadto zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy to urząd miał obowiązek sprawdzić czy osoba chcąca się zarejestrować jako bezrobotna nie jest zarejestrowana w innym urzędzie. Organ powinien poinformować ją, że nie upłynął jeszcze okres 120 dni i odmówić rejestracji. Skarżąca na staż została skierowana od dnia 1 maja 2016 r., natomiast upływ okresu 120 dni nastąpił pod koniec lutego 2016 r., był więc jeszcze czas na dokonanie rejestracji w odpowiednim terminie, a odmowa uznania skarżącej za bezrobotną skutkować będzie zwrotem stypendium stażowego. Zaniedbanie obowiązku przez organ nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż nie wyszły na jaw nowe okoliczności ani dowody. Starosta nie odniósł się w decyzji do zaniedbania pracownika, nie można uznać, że organ działał na podstawie przepisów prawa i stał na straży praworządności, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W motywach decyzji wskazano, że w dniu 20 stycznia 2016 r. podczas rejestracji w A skarżąca oświadczyła, że nie jest zarejestrowana w innym urzędzie pracy (pkt.19 oświadczenia). Prawidłowa jest przyjęta przez organ I instancji przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zaniedbanie i nieprawidłowości mogą prowadzić do sytuacji, w której będą istnieć okoliczności faktyczne sprawy, nieznane organowi prowadzącemu postępowanie, mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania. Oran I instancji, w wyniku zaniedbania pracownika, nie miał wiedzy na temat statusu skarżącej, na tym etapie postępowania nie ma jednak znaczenia z jakiego powodu pracownik nie dopełnił tego obowiązku, gdyż okoliczność związana z utratą statusu osoby bezrobotnej przez M. F. nie była znana organowi i stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Decyzja Starosty z dnia "[...]" jest prawidłowa, gdyż na dzień rejestracji skarżąca nie spełniała przesłanek pozytywnych do nabycia statusu osoby bezrobotnej, a zarejestrowanie jej było wynikiem zaniechania przez pracownika wykonania obowiązku wynikającego z § 7 rozporządzenia. Kwestia zwrotu stypendium stażowego będzie przedmiotem odrębnego postępowania, jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. F., która wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała ponownie na okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, uwypuklając brak wiedzy co do braku możliwości zarejestrowania się w innym urzędzie pracy w czasie karencji oraz to, że pracownik urzędu pracy powinien odmówić jej rejestracji i poinformować ją kiedy może nastąpić ponowna rejestracja skarżącej jako osoby bezrobotnej. Zaniedbanie obowiązku przez pracownika organu nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, bo nie jest to ani nowa okoliczność, ani nowy dowód w sprawie. Żaden z organów nie pouczył skarżącej, że na niej spoczywa obowiązek poinformowania innego organu o fakcie utraty statusu osoby bezrobotnej, nadto brak jest przepisu prawa materialnego wykluczającego rejestrację skarżącej w urzędzie pracy z tego powodu, że nie upłynął jeszcze termin, na który pozbawiona została ona statusu osoby bezrobotnej w innym urzędzie pracy. Organy nie wykazały czy rejestracja skarżącej jako bezrobotnej nastąpiła w wyniku braku wykonania przez pracownika urzędu obowiązku wynikającego z § 7 rozporządzenia, czy też pracownik dokonał tego sprawdzenia i uznał, że skarżąca może być zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Jeżeli organ uznający skarżącą za osobę bezrobotną stoi na stanowisku, że to pracownik zawinił i nie sprawdził jej danych w centralnej bazie i tym samym nie powinien zarejestrować jej jako osoby bezrobotnej, to nie jest to przesłanka do wznowienia postępowania, tylko do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ w swoim postępowaniu naruszył szereg przepisów k.p.a., gdyż nie podjął żadnych czynności dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego, tym samym nie można uznać, że prowadził on postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej i czuwał nad tym aby strona nie poniosła szkody. W dniu 20 stycznia 2016 r. Urząd Pracy był w posiadaniu informacji, że skarżąca została wyrejestrowana w A od 20 października 2015 r. i przyjął, że spełnia ona warunki do uznania jej za osobę bezrobotną w ich urzędzie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzję Starosty A, mocą, której orzeczono o uchyleniu decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną jak również orzeczono o odmowie uznania jej za osobę bezrobotną z dniem 20 stycznia 2016 r. Argumentacja zawarta szczególnie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest zrozumiała i zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca decyzją Starosty z dnia "[...]" pozbawiona została statusu osoby bezrobotnej od dnia 20 października 2015 r., a ponowna jej rejestracja nastąpić mogła po upływie 120 dni. Decyzja ta została skarżącej doręczona, natomiast z treści skargi i wcześniejszego odwołania wynika, że M. F. nie miała problemów z jej zrozumieniem, trudno temu z resztą się dziwić z uwagi na prostotę i jednoznaczną treść wydanej decyzji. Niczym nie jest uzasadniony tok rozumowania skarżącej przedstawiający pogląd, iż pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej przez jednego ze starostów na określony czas nie wyklucza możliwości zarejestrowania jej w czasie karencji jako osoby bezrobotnej w innym powiecie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dalej określanej jako ustawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 645), osoba ubiegająca się o otrzymanie statusu bezrobotnego musi być zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego, powiatowym urzędzie pracy. Tak więc jednocześnie można być zarejestrowanym tylko w jednym urzędzie pracy, a rozstrzygnięcia danego urzędu pracy o okresie karencji nie przestają obowiązywać tylko dlatego, że dana osoba zmieniła miejsce zamieszkania stałego lub czasowego. W tej sytuacji rzeczą oczywistą jest, że jeżeli skarżąca prawomocną decyzją została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 października 2015 r. i odzyskanie tego statusu mogło nastąpić dopiero po upływie 120 dni, to nie mogła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zostać zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu 20 stycznia 2016 r. Prawdą jest to, że pracownik urzędu pracy dokonujący rejestracji skarżącej nie postąpił zgodnie z zapisem § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz.1299), mówiącym o tym, że powiatowy urząd pracy, przed zarejestrowaniem osoby jako bezrobotnej, sprawdza w rejestrze centralnym czy rejestrująca się osoba nie jest zarejestrowana w innym powiatowym urzędzie pracy, ale i skarżąca przemilczała okoliczność, że pozbawiona została możliwości ubiegania się o status osoby bezrobotnej przez okres 120 dni, liczony od dnia 20 października 2015 r. W ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że organowi rejestrującemu skarżącą w 20 stycznia 2016 r. nie była znana okoliczność dotycząca pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej. Za słusznością powyższej tezy przekonuje to, że odmowa zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej nie wymagałaby szczególnej interpretacji przepisów prawa, tylko prostego zestawienia dwóch dat. Nadto w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, o tym, aby organ wówczas zapoznał się z informacją zawartą w centralnym rejestrze. Szczegółowy raport o nieprawidłowościach znajduje się na k. – 33 akt administracyjnych i z chronologii tych akt wynika, że organ dysponował nim dopiero w listopadzie 2016 r., czyli prawie rok po zarejestrowaniu skarżącej jako osoby bezrobotnej. Treść zawarta w powyższym raporcie stała się przyczyną wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej uznania skarżącej za osobę bezrobotną z mocy decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r., gdyż z raportu wynikało, że okres karencji w możliwości zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej biegł od 20 października 2015 r. do 17 lutego 2016 r. Innymi słowy Powiatowy Urząd Pracy (co prawda na skutek zaniedbania pracownika) w dniu 20 stycznia 2016 r. nie dysponował informacją, że skarżąca przez okres 120 dni począwszy od 20 października 2015 r. nie może być zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. W kontrolowanym postępowaniu nową okolicznością był fakt wydania w dniu 12 listopada 2015 r. przez Starostę decyzji, z mocy której skarżąca nie mogła skutecznie ubiegać się o nadanie jej statusu osoby bezrobotnej do dnia 17 lutego 2016 r. Rzeczą oczywistą jest, że decyzja ta istniała i obowiązywała w dniu 20 stycznia 2016 r., tylko, że nie była znana organowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że element nowości okoliczności faktycznych lub dowodów dotyczy wyłącznie organu, okoliczności faktyczne lub dowody mają być nowe w odniesieniu do organu, który nie znał ich i nimi nie dysponował. Chodzi zatem o okoliczności lub dowody nowo odkryte lub zgłoszone przez stronę, przy czym jak wskazuje większość składów orzekających sądów administracyjnych, nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzące mu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wręcz, że stwierdzenie nowe dowody lub okoliczności faktyczne, dotyczy takich sytuacji, w których organ nie wiedział o nowych dowodach lub okolicznościach bez względu na przyczyny braku tej wiedzy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 9 grudnia 2010 r., w sprawie I OSK 1256/10, z dnia 7 marca 2014 r., w sprawie I OSK 755/13, z dnia 4 grudnia 2014 r., w sprawie II OSK 1200/13, z dnia 18 maja 2017 r., w sprawie I OSK 45/17 – wszystkie wyroki dostępne są w CBOSA ). W orzecznictwie prezentowane jest też odmienne stanowisko mówiące o tym, że wznowienie postępowania jest możliwe, jeżeli nowe okoliczności lub dowody nie były znane organowi wyłącznie z przyczyn od niego niezależnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., w sprawie II OSK 1196/15 dostępny w CBOSA). Wydaje się jednak, że powyższe stanowisko jest mniejszościowe zaś większość składów orzekających łączy element niewiedzy organu o nowej okoliczności z samym faktem niewiedzy, niezależnie od przyczyn leżących lub nie po stronie organu. Powyższy pogląd podziela również skład sądu orzekający w niniejszej sprawie. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania chronią stan praworządności i są wyjątkiem od zasady niewzruszalności i trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie różnicuje niewiedzy organu o nowych okolicznościach lub dowodach w zależności od powodów tej niewiedzy. Dlatego też sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z dominującym dotychczas w orzecznictwie stanowiskiem, że brak znajomości organu co do nowych okoliczności faktycznych lub dowodów może nastąpić niezależnie od przyczyn tej niewiedzy. Wystarczy bowiem, że ze zgromadzonego pierwotnie materiału dowodowego nie wynikały okoliczności faktyczne lub dowody, których istnienie ujawniono po wydaniu decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r., w sprawie I OSK 1077/15 wskazał, że ocena właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym nie stanowi przedmiotu postępowania wznowieniowego. Taka ocena może być przeprowadzona przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności. Podkreślić należy również to, że czym innym jest brak wiedzy organu o okolicznościach stanu faktycznego sprawy (nowych dowodach), jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, od błędnej oceny stanu faktycznego. Nie do końca zrozumiała jest argumentacja skarżącej dotycząca możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", dlatego też stwierdzić jedynie należy, że ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Odbiegając od meritum rozpoznawanej sprawy wydaje się, że M. F. nie tyle kwestionowała fakt pozbawienia ją statusu osoby bezrobotnej, co ewentualną późniejszą możliwość zwrotu pobranego przez nią stypendium stażowego. Sąd rozpoznający sprawę w całej rozciągłości podziela stanowisko organu II instancji, że ewentualna kwestia zwrotu stypendium może być przedmiotem odrębnego postępowania, jednak z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika niedopuszczalność przerzucenia na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji. Natomiast w sprawie rzeczą oczywistą i potwierdzoną przez organ odwoławczy jest to, że do zarejestrowania w dniu 20 stycznia 2016 r. skarżącej jako osoby bezrobotnej doszło na skutek uchybienia pracownika organu wynikającego z niedopełnienia obowiązku wynikającego z § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy Wobec tego, skargę jako pozbawioną słuszności na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.