II SA/Ol 499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 28 lutego 2017 r. nr XXXVII/252/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Barczewie podjęła w dniu 28 lutego 2017 r. uchwałę nr XXXVII/252/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Barczewo na 2017 r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g" oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., dalej jako: "u.o.z."). W dniu 10 października 2018 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn – Północ w Olsztynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu rażącego naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523, dalej jako: "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo, że uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym. To, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa, wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny. Biorąc pod uwagę materię programu skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz powszechność jego obowiązywania, uznać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast § 3 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barczewie wniosła o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi podano, że w ostatnim czasie dominuje pogląd o zaliczeniu przedmiotowych uchwał do aktów prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu skierowana jest do szerokiego kręgu adresatów zarówno mieszkańców gminy, jak i podmiotów realizujących określone w programie działania, jej postanowienia mają zatem charakter generalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołują skutków prawnych od samego początku. Podkreślić należy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez prokuratora, że zaskarżona uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalona na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, które adresowane są do szerokiego kręgu podmiotów (np. § 2 załącznika do uchwały – dotyczący stowarzyszeń, fundacji, organizacji pożytku publicznego i wolontariuszy realizujących zadania w ramach programu, czy § 5 dotyczącego form opieki i podmiotów je realizujących ). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zapisem tym Rada Miejska wykluczyła możliwość ogłoszenia przedmiotowej uchwały w stosownym publikatorze, co powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku przedmiotowej sprawie, uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Wskazane naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.