II SA/Ol 505/12

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 roku sprawy ze skargi C. N. na postanowienie Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego C. N. kwotę 357 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na C. N. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Powyższa decyzja (zawierająca pouczenie o organie i terminie do wniesienia odwołania) została doręczona stronie w dniu "[...]". W tym samym dniu, tj. "[...]", C. N. wniósł (za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego) do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismo, w którym kwestionując ustalenia protokołu kontroli zwrócił się m.in. o ponowne rozpatrzenie jego treści. Następnie, pismem z dnia "[...]" (nadanym w dniu "[...]") pełnomocnik skarżącego złożył oświadczenie o wstąpieniu do postępowania w charakterze pełnomocnika i jednocześnie doprecyzował stanowisko zajęte uprzednio przez skarżącego w odwołaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdził m.in., iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" została doręczona stronie dnia "[...]". W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu "[...]". Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W sprawie strona wniosła odwołanie pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym dnia "[...]", które do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wpłynęło w dniu "[...]". Należało zatem wskazać, iż odwołanie zostało złożone już po upływie 14 - dniowego terminu przysługującego na wniesienie odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Sądu, reprezentowany przez pełnomocnika, C. N. żądając jego uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 129 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie zachował 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, liczonego od dnia doręczenia mu decyzji. Argumentował, iż organ całkowicie bezzasadnie przyjął, że pismo "uzupełniające" z dnia "[...]" stanowiło odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", podczas gdy odwołanie nadane zostało faktycznie za pośrednictwem organu, który ją wydał, w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego - w dniu "[...]". Podniósł, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym odwołanie jest pismem odformalizowanym, nie wymagającym zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia, do tego aby mogło być przez organy administracji publicznej rozpoznane. W razie wątpliwości co do treści, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Dlatego też twierdzenie, jakoby skarżący nie dochował terminu do wniesienia odwołania, należy uznać za całkowicie nieprawdziwe. Błędne założenie organu administracji skutkowało w konsekwencji pozbawieniem skarżącego prawa do rozpatrzenia jego odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż pismo nadane w dniu "[...]" nie mogło być potraktowane jako odwołanie bowiem z jego treści wynika, iż było sporządzone w dniu "[...]" i stanowiło odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania C. N. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Postanowienie to, jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie. Zaznaczyć również należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego postanowienia, rozważaniami Sądu nie zostały objęte kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary, lecz zagadnienia dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Stanowi on, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do wyższej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien przy tym wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W szczególności też, w razie powstania wątpliwości, winien rozważyć wszelkie zdarzenia podnoszone przez stronę na potwierdzenie zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w tym przedmiocie, które jest ostateczne. Zamyka ono tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Jako mające wpływ na realizację konstytucyjnego prawa strony powinno być tym samym stwierdzone dopiero po dokładnym ustaleniu i zbadaniu wszystkich okoliczności zaistniałego stanu faktycznego. Z tego też względu ocena organu nie powinna działać na niekorzyść strony w zakresie dysponowania przez nią przyznanym jej przez ustawodawcę prawem do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie o uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe, bowiem organ administracji bez wyjaśnienia intencji strony przyjął, że złożyła ona odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu. Wskazać należy, iż żądania lub oświadczenia stron zawarte w ich pismach bywają zredagowane niezręcznie lub częściowo niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania lub oświadczenia budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania lub interpretowania jego treści. Mogłoby to prowadzić bowiem do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej pismo. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, trafnie przyjęto, że: "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska". Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, publ. Lex Nr 275439, Sąd wskazał, że "przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa". Ponadto, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż odwołanie strony nie wymaga szczególnej formy, ani uzasadnienia, a jedynym elementem kwalifikującym pismo strony jako odwołanie jest wyrażenie negatywnego stosunku do wydanej decyzji (tak np. w wyroku NSA z dnia 11 marca 2008r. Sygn. akt II GSK 458/07, LEX nr 469753, w postanowieniu NSA z dnia 17 lutego 2009r. Sygn. akt II OSK 166/09, LEX nr 557050). W sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie kwestii dotyczącej charakteru pisma skarżącego z dnia "[...]" i z naruszeniem przepisów procesowych zastosował sankcję z pominięciem czynności, do których był zobowiązany. Przede wszystkim nie wyjaśniono, czy pismo skarżącego z dnia "[...]" było zaskarżeniem decyzji z dnia "[...]", a rzeczywistą intencją skarżącego było wniesienie odwołania, czy też była to odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu, w świetle treści pisma z dnia "[...]", to właśnie to pismo, mogło stanowić rzeczywiste odwołanie strony od decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć bowiem należy, że w powyższym piśmie skarżący zakwestionował treść protokołu kontroli, na ustaleniach którego oparto rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Okoliczność wynikająca z tego pisma uszła uwadze organu. Tymczasem treść pisma powinna była skłonić organ odwoławczy do zbadania rzeczywistych intencji strony skarżącej. Dopiero po uprzednim wezwaniu strony do usunięcia wątpliwości co do intencji pisma można było podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zatem, przed podjęciem skarżonego postanowienia organ winien był wyjaśnić jednoznacznie, czy skarżący zamierzał złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Konsekwencją braku ustalenia rzeczywistego charakteru pisma skarżącego z dnia "[...]" było przyjęcie przez organ odwoławczy, że złożył on odwołanie dopiero w dniu "[...]", tj. z uchybieniem terminu. Zaniechanie tych czynności, doprowadziło zaś do wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji braku wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego, mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem jako wydanego z naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 134 k.p.a. Ponadto, niezrozumiała jest także argumentacja organu odwoławczego odnośnie przedwczesności złożonego odwołania. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zatem nie ulega wątpliwości, iż od momentu doręczenia stronie rozstrzygnięcia ma ona prawo - w terminie 14 dni - wnieść odwołanie. Należy przy tym odróżnić kwestię liczenia terminu do wniesienia odwołania od kwestii ustalenia początku tego terminu. Art. 57 § 1 k.p.a. wyraźnie bowiem stanowi, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym takie zdarzenie nastąpiło. W niniejszej sprawie zdarzeniem, które zapoczątkowało bieg terminu do wniesienia odwołania był moment doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i od tego momentu zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Natomiast wolą ustawodawcy dnia tego nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu, co nie oznacza, iż w dniu tym nie można złożyć skutecznego odwołania (niezależnie od tego jaką datą jest ono opatrzone). Skoro zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie miało miejsca, to organ winien przystąpić do rozpatrzenia odwołania. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.