II SA/Ol 512/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 29 marca 2019 r., nr VII/39/19 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabno stwierdza nieważność § 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Jedwabno (dalej jako: Rada), na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.), podjęła w dniu 29 marca 2019 r. uchwałę nr VII/39/19 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jedwabno, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały (dalej jako: Regulamin). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: skarżący), zaskarżając ją w części, tj. § 6 Regulaminu. Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. poprzez przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej i wskazanie w § 6 Regulaminu, że mycie pojazdów na własnej nieruchomości może dotyczyć tylko ich nadwozi pod warunkiem stosowania czystej wody oraz środków myjąco-czyszczących ulegających biodegradacji, a ich naprawa może obejmować jedynie drobne naprawy, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm konieczne jest, aby były one formułowane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały, upoważniał radę gminy do określenia w regulaminie zasad, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych, poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Przy czym chodzi o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do postawienia warunków w postaci tego, że mycie dotyczy wyłącznie nadwozia pojazdu, a naprawa obejmuje niezdefiniowane drobne naprawy. Skarżący podniósł, że takie normy w sposób nieuprawniony ograniczają zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Podkreślono, że z treści art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jedwabno wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi i takie regulacje zawiera zaskarżony akt. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że zasady powinny być określone szczegółowo. Zaznaczono, że nawet jeśli uznać twierdzenia strony skarżącej za słuszne, to ewentualne stwierdzenie nieważności winno ograniczać się tylko do pojedynczych słów, jak np. "wyłącznie" oraz "drobne". Nie ma potrzeby oraz podstaw do kwestionowania zapisów § 6 uchwały w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą w piśmie z 28 lipca 2020r., a jego odpis został doręczony organowi 11 sierpnia 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który to przepis upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Internecie). Tym samym, przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący zasadnie zakwestionował zapisy § 6 Regulaminu, określającego wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, bowiem sformułowania w nim zawarte wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, przewiduje, że regulamin powinien określać szczegółowe zasady w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Przy czym, jak słusznie podniesiono w skardze, chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w Internecie). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, dostępne w CBOSA). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do ich określonej części pojazdów, np. nadwozia, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Tymczasem jak wynika z treści § 6 Regulaminu mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu czystej wody oraz środków myjąco-czyszczących ulegających biodegradacji i może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu. Z kolei naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy oraz pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych i zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska. W ocenie Sądu powyższe zapisy przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w Regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 869/15, dostępny w Internecie). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, wskazanej w art. 2 Konstytucji RP, naruszając przy tym sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/GD 80/19, dostępne w Internecie). Należy zatem stwierdzić, że zakwestionowane zapisy § 6 Regulaminu w sposób oczywisty modyfikują wskazane wyżej unormowania ustawowe i przekraczają ustawowe upoważnienia. Należało zatem stwierdzić ich nieważność. Przy czym Sąd nie mógł ograniczyć swojego orzeczenia tylko do eliminacji poszczególnych wyrazów, jak tego chciał organ. Przedmiotowe regulacje mają charakter całościowy, a w związku z tym stwierdzenie nieważności jedynie wybranych elementów mogłoby prowadzić do zmiany brzmienia całego przepisu. Sąd administracyjny nie jest zaś uprawniony do stanowienia prawa, a jedynie do kontroli przepisów uchwalonych przez uprawnione organy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.