II SA/Ol 519/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 29 grudnia 2010 r. nr IV/15/2010 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobrym Mieście stwierdza nieważność ust. 2 i ust. 7 lit. d Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia "[...]’, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), zwanej dalej również: "ustawą", Rada Miejska w "[...]" uchwaliła warunki funkcjonowania oraz tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części, a mianowicie Rozdział 1 punkt 2 oraz Rozdział 1 punkt 7 podpunkt d załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 ustawy, poprzez naruszenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 9a ust. 15 ustawy. Prokurator zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie przez organ w wydanej uchwale nie tylko trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, ale również jego składu. Ponadto, w ocenie skarżącego, ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz "[...]" wyjaśnił, że uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z zachowaniem pełnej staranności ze strony Rady Miejskiej oraz po analizie prawnej obowiązujących przepisów, nakładających na gminę obowiązek tworzenia Zespołów Interdyscyplinarnych, określania sposobu ich powoływania i odwoływania oraz szczegółowych warunków ich funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, stanowi akt prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. W myśl zaś art. 9a ust. 3 ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Tymczasem, w postanowieniach Rozdziału 1 ust. 2 załącznika do uchwały, Rada przewidziała, że w skład Zespołu powołuje się przedstawicieli następujących jednostek organizacyjnych z "[...]": Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania problemów Alkoholowych, Komisariatu Policji, szkół z terenu gminy, zakładów opieki zdrowotnej, Urzędu Miejskiego, organizacji pozarządowych oraz Sądu Rejonowego – Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, Kuratorskiej Służby Sądowej. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy ustawy, Rada Gminy nie miała podstaw do ustalania składu Zespołu, gdyż uczynił to ustawodawca, a tym bardziej, do jego modyfikowania, co ma miejsce w powyższych postanowieniach załącznika do uchwały. Rada powołała bowiem również innych przedstawicieli Zespołu Interdyscyplinarnego, niż przedstawiciele określeni enumeratywnie w cytowanym przepisie ustawy. W powyższym zakresie Rada wkroczyła zatem w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak ust. 2 Rozdziału 1. załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważność postanowień Rozdziału 1. ust. 2 załącznika do uchwały. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora naruszenia punktu 7 podpunkt d rozdziału 1. załącznika do uchwały, wskazać należy, że słusznie prokurator wskazał na uchybienie dotyczące przyczyn odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Postanowienia art. 9a ust. 2 ustawy przyznają (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego, ust. 7 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego następuje w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy, gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć bowiem trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Postanowienia ust. 7 lit. d załącznika do uchwały nie określają zaś ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Tym samym, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych postanowień. Reasumując, z zestawienia kwestionowanego ust. 2 i ust. 7 lit. d Rozdziału 1. załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3 i 4, i ust. 15 ustawy wynika, że Rada Miejska dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych oraz dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność ust. 2 i ust. 7 lit. d Rozdziału 1. załącznika do uchwały.