II SA/Ol 52/25

Dnia 18 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 roku sprawy ze skarg E. Sp. z o.o. i Stowarzyszenia E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji o środowisku zawartych w zestawieniu za [...] r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz E. Sp. z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 18 grudnia 2023 r., nr SKO.60.56.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie"), uchyliło decyzję Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 23 lutego 2024 r. E. sp. z o.o. (dalej jako: "spółka") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Podniosła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Postanowieniem z 15 maja 2024 r., nr SKO.60.23.2024, SKO wznowiło postępowanie zakończone wymienioną decyzją, a następnie decyzją z 19 listopada 2024 r., nr SKO.60.23.2024, orzekło, w trybie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z 18 grudnia 2023 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że stowarzyszenie wystąpiło o informacje dotyczące spółki. W związku z tym spółka posiada status strony. Interes prawny spółki wynika z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112; dalej jako: "u.i.ś.o"). Bezspornie spółka nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie brała w nim udziału. Zatem spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aspekcie merytorycznym Kolegium wyjaśniło zaś, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji kasacyjnej. Wskazało, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Skargi na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, i stowarzyszenie. Spółka zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.ś.o poprzez uznanie braku wystarczających podstaw do odmowy udzielenia informacji przez organ I instancji z powołaniem się na tajemnicę handlową spółki i w konsekwencji brak wydania decyzji co do istoty sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1a, art. 4, art. 13 i 14 u.i.ś.o. poprzez uznanie, że spółka jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 11 lutego 2025 r. Sąd zarządził połączenie obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie Sąd oddalił wniosek stowarzyszenia o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik spółki poparł skargę i wniósł o oddalenie skargi stowarzyszenia. Pełnomocnik SKO wniósł o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie wznowienia postępowania, istotnie narusza przepisy postępowania, bowiem niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie pozostającej w toku. SKO postanowieniem z 15 maja 2024 r., nr SKO.60.23.2024, wznowiło postępowanie zakończone decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie kończy postępowania. Nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Z wyjaśnień spółki złożonych w skardze wynika, że na skutek decyzji kasacyjnej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, toczy się w dalszym ciągu postępowanie przed organem I instancji, który zawiesił postępowanie o udzielenie żądanych przez stowarzyszenie informacji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Z uwagi na charakter i skutki, decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a., od której przysługuje wznowienie postępowania. Trafnie wyjaśnił to T. Kiełkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 145, wyd. III, red H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023. Wskazał, że: "Przesłanka zakończenia sprawy decyzją ostateczną zawiera w sobie dwa elementy, nawiązujące do różnych cech decyzji mającej podlegać wzruszeniu. Po pierwsze, musi to być decyzja ostateczna, a więc taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 zdanie pierwsze); nie ma tu znaczenia, czy walor ten posiada ona od początku jako wydana na skutek wniesienia zwyczajnego środka prawnego albo jako niezaskarżalna zwyczajnym środkiem prawnym, czy też uzyskała go w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zaskarżenia takim środkiem. Po drugie, musi to być decyzja, która kończy sprawę, a ściśle biorąc - postępowanie w sprawie. Właściwość tę ma decyzja ostateczna, która rozstrzyga sprawę co do istoty, oraz decyzja, na mocy której następuje umorzenie postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 12.06.2008 r., I OSK 881/07, LEX nr 496175); nie ma jej natomiast decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Ta ostatnia decyzja, mimo że jest ostateczna, nie podlega zatem wzruszeniu w trybie wznowienia postępowania" (por. K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Sam. Teryt. 2000/3, s. 51-54; T. Kiełkowski [w:] Komentarz 2023b. s. 1003, podobnie B. Adamiak [w:] Komentarz, 2024, komentarz do art. 145, pkt III, Przesłanka pozytywna - załatwienie sprawy decyzją ostateczną). Podobnie wyrok NSA w Warszawie z 22.05.1991 r" IV SA 349/91, OSP 1992/10, poz. 229. z glosą J. Zimmermanna, w którym podniesiono, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest obecnie stanowisko, zgodnie z którym w przypadku decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji niedopuszczalne jest wznowienie postępowania (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 2022 r., sygn. akt II FSK 461/20; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1135/16; WSA w Lublinie z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 119/20; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/22, publ. CBOSA). Również w piśmiennictwie kwestia ta nie budzi aktualnie wątpliwości (por. komentarze do art. 145 k.p.a. w LEX/el.; artykuł Krzysztofa Sobieralskiego "Podmiotowa i przedmiotowa dopuszczalność wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego", publ. LEX i w NZS 2017/2/17). Niektórzy komentatorzy, np. M. Jaśkowsa, uważają nawet, że wznowienie postępowania wobec decyzji kasacyjnej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Nie jest to jednak stanowisko powszechne. Reasumując, stan sprawy, w którym decyzja organu I instancji została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi powoduje, że nie jest możliwe wznowienie postępowania, ponieważ sprawa (w znaczeniu materialnym) pozostaje w toku, a więc nie została zakończona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie o wznowieniu postępowania. Z powodu wskazanych uchybień formalnych Sąd nie mógł odnieść się do podnoszonych przez skarżących aspektów materialnoprawnych sprawy. Byłoby to przedwczesne i niedopuszczalne. Jak zasygnalizowano na wstępie, Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny sprawy podlegającej odrębnemu rozstrzygnięciu albo bezczynności organów, podlegających odrębnemu zaskarżeniu. Skoro przed organem I instancji w dalszym ciągu toczy się postępowanie z wniosku stowarzyszenia, to stanowiska skarżących będą przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu, na które będą przysługiwały środki zaskarżenia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skarg (200 zł.); wynagrodzenia pełnomocnika spółki, będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).