II SA/Ol 521/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 grudnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" wpłynął wniosek sporządzony przez pełnomocnika R.A. (dalej: Skarżącej) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką "[...]" . Skarżąca oświadczyła, że dokonując wyboru świadczenia, wnosi o uprzednie uchylenie decyzji ustalającej świadczenie dla opiekuna ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. 30 listopada 2020 r. Do wniosku dołączony został odpis wyroku Sądu Rejonowego "[...]" z 4 stycznia 2018 r., w którym wskazano, że córkę Skarżącej zaliczono do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalając, że niepełnosprawność istnieje od 21 roku życia, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 9 września 2014 r. i ma charakter trwały. Decyzją z "[...]" r. Kierownik "[...]" odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że stopień niepełnosprawności córki Skarżącej nie powstał do ukończenia 18 roku życia oraz w trakcie nauki w szkole. Oprócz tego skarżąca pobiera na podstawie decyzji z 5 marca 2018 r., zasiłek dla opiekuna na stałe. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła; - naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że wyrokiem z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu jej celów i przyjęcie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" : I. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji będącej przedmiotem odwołania w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowanej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. córką od 1 marca 2021 r. na czas nieokreślony, z tym że: - od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971,00 zł miesięcznie, - od 1 stycznia 2022 r. na stałe w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego; 2. odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką na okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. - wobec wskazanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2021 r. Kolegium uzasadniło tym, że decyzją Wójta z "[...]" r. wnioskodawczyni miała przyznany zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad córką. Decyzją z "[...]" r. organ pierwszej instancji uchylił tę decyzję z dniem 1 marca 2021 r. W tej sytuacji przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia istniała w okresie od momentu złożenia wniosku, tj. 15 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., tj. do momentu, w którym uprawnienie do zasiłku dla opiekuna zostało uchylone. Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania przez niego decyzji oraz uwzględniając wskazaną argumentację orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. W skardze do Sądu pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w zakresie pkt. 2 decyzji, tj. określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez jego przyznanie za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Skarżąca wskazała na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Między innymi, ponownie stwierdziła, że możliwe jest przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna. W skardze został zawarty wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania, w tym przesłankę niepodjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Trafnie też Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 grudnia 2020 r., a nie jak ustaliło Kolegium - od 1 marca 2021 r., gdyż dopiero od tego dnia Skarżąca nie miała już ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2021 r., I OSK 1530/20). Fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, dokonując wykładni cytowanych przepisów: "w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną, (...). Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". W cyt. wyroku NSA zauważył również, że "przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać". Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że Skarżąca wyboru świadczenia dokonała już 15 grudnia 2020 r., gdyż we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że dokonując wyboru świadczenia, wnosi o uprzednie uchylenie decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. 30 listopada 2020 r. Zatem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Wobec jasnego brzmienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. brak było podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, z uwagi na rezygnację przez nią z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji, mimo jednoznacznie sformułowanych postulatów we wniosku z 15 grudnia 2020 r. przez pełnomocnika Skarżącej, decyzją z "[...]" r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero decyzją z "[...]" . organ ten uchylił swoją decyzję z "[...]" r., przyznającą Skarżącej zasiłek dla opiekuna. W wyroku z 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że "już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane". Natomiast w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, NSA wyraził pogląd, że "art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Jak stwierdził w ww. wyroku NSA: "Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że Skarżąca deklarowała rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń". Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym , orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, z późn. zm.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno Skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę – złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.