II SA/Ol 523/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego-umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem z dnia "[...]" (Sygn. akt II SA/Ol 772/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu skargi L. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 czerwca 1968r. dotycząca przejęcia w całości na własność Państwa bez odszkodowań, wolnego od obciążeń gospodarstwa rolnego położonego we wsi H. gmina P. powiat W., składającego się z działek nr "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni 5,13ha i zabudowań, zapisanych w księdze wieczystej nr "[...]" jako własność W. J. nie została doręczona stronom. W związku z tym, iż nie doręczono ani nie ogłoszono stronom przedmiotowej decyzji nie można mówić o wystąpieniu negatywnej przesłanki upływu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mógł też być podstawą orzekania w sprawie § 2 tego artykułu, gdyż merytoryczna weryfikacja decyzji w sprawie przejęcia w całości na własność Państwa gospodarstwa rolnego W. J. może być dokonana dopiero po doręczeniu tej decyzji i skutecznym odwołaniu się od niej stron tego postępowania. Stosownie do powyższego wyroku Sądu Starosta W. przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2005r. doręczył stronom niniejszego postępowania decyzję organu z dnia 6 czerwca 1968r. w sprawie przejęcia na własność gospodarstwa rolnego należącego do W. J. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. J., S. S., K. P. oraz W. J. K. P. wniosła o unieważnienie decyzji z dnia 6 czerwca 1968r., podnosząc, iż została ona wydana niezgodnie z obowiązującym prawem i jest krzywdzącą dla jej rodziny, która była jedynym spadkobiercą gospodarstwa rolnego należącego do W. J. Dodała, iż gdyby postępowanie było prowadzone z udziałem członków rodziny, to nie doszłoby do jego przejęcia na własność Państwa, lecz dalej pozostałoby w rodzinie i jedno z dzieci zajęłoby się gospodarstwem. S. S. w złożonym odwołaniu również podniosła, iż nie była powiadomiona o prowadzonym postępowaniu w sprawie przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa, dodając przy tym, iż zerwane więzi rodzinne między rodzeństwem spowodowały, że nie było zainteresowania z jej strony stanem prawnym rodzinnego gospodarstwa. Jednakże przeprowadzone postępowanie spadkowe rozstrzygnęłoby, kto z rodzeństwa przejąłby to gospodarstwo i prowadził dalej działalność rolną. Wobec naruszenia prawa przy przejmowaniu gospodarstwa na własność Państwa, odwołująca wniosła o uznanie wydanej decyzji za nieważną i zwrócenie gospodarstwa prawowitym spadkobiercom. Natomiast W. J. w złożonym odwołaniu podniósł, iż istniejące wówczas nieporozumienia rodzinne zostały wykorzystane przez urzędników Powiatowej Rady Narodowej w W., którzy z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych nie powiadomili żyjących członków rodziny i przejęli gospodarstwo rolne po W. J. Nikt z rodziny nie został wezwany w trakcie prowadzonego postępowania, mimo iż mieszkali w pobliżu i powinni zostać wezwani jako spadkobiercy do uczestniczenia w oględzinach gospodarstwa. Zaznaczył przy tym, iż nikt z rodziny nie wyraziłby zgody na przekazanie gospodarstwa Państwu. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, odwołujący wniósł o unieważnienie wydanej decyzji. Odwołanie wniósł również L. J., wnosząc o zobowiązanie Starosty Powiatowego w W. o dokonanie zwrotu bezprawnie przejętego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu odwołujący szczegółowo opisał stan faktyczny niniejszej sprawy, podkreślając, iż decyzji z dnia 6 czerwca 1968r. nie doręczono żadnemu z uprawnionych spadkobierców W. J. Nieprawdą jest również, iż gospodarstwo to było opuszczone a ziemia nie była uprawiana. Tym samym gospodarstwo to nie mogło zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone, bez odszkodowań i wolne od obciążeń. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z odwołań L.J., S. S., K. P. i W. J. od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 czerwca 1968r. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Przepisy te utraciły moc w dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995r. organ podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowe będzie postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji. W związku z tym, iż w dacie wniesienia odwołań od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 6 czerwca 1968r. sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, postępowanie w trybie odwoławczym stało się bezprzedmiotowe. Ponadto w myśl poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 1983r. decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały jest dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. J., żądając jej uchylenia w całości. Skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady praworządności organów administracji państwowej wskutek nieuwzględnienia interesu społecznego oraz interesu obywateli, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię, art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego organ prawidłowo stwierdził, iż z uwagi na uchylenie przepisów stanowiących podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednakże organ dokonał błędnego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zachodzą bowiem żadne przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. W przypadku ustalenia, że przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji - od której skarżący złożył odwołanie- nie obowiązują, organ odwoławczy winien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości lub w części. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem w razie uchylenia przepisów stanowiących podstawę do wydania decyzji w pierwszej instancji zastosowanie ma właśnie przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzi to do konieczności uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w chwili wszczęcia. Skarżący wskazał również na wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983r. ,w którym Sąd wskazał, że zmiana stanu prawnego w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, skarżący wskazał, iż niniejsza skarga jest konieczna, a wnioski w niej zawarte są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także gdy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. W związku z tym, organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie zatem zarówno organy administracji, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie są związane prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia "[...]" (Sygn. akt II SA/Ol 772/04). Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia "[...]", którą stwierdzono że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 6 czerwca 1968r. w sprawie przejęcia na własność państwa gospodarstwa opuszczonego została wydana z naruszeniem prawa i odmówiono jej uchylenia. Przy czym w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd stwierdził, iż skoro decyzji z 6 czerwca 1968r nie doręczono, ani nie ogłoszono stronom, to nie można mówić o wystąpieniu negatywnej przesłanki upływu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (terminu przedawnienia), ani też podstawą orzekania nie mógł być § 2 tego artykułu, gdyż w ocenie Sądu merytoryczna weryfikacja decyzji w sprawie przejęcia w całości na własność gospodarstwa rolnego W. J. położonego we wsi H. gm. P. pow. W. może być dokonana dopiero po doręczeniu tej decyzji i skutecznym odwołaniu się od niej strony tego postępowania. Zgodnie z tym wyrokiem Starosta W. doręczył stronom decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 6 czerwca 1968r. o przejęciu w całości na własność Państwa bez odszkodowań i wolnego od obciążeń gospodarstwa rolnego położonego w wsi H. gm. P. pow. W. składającego się z działek o nr "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni 5,13 ha i zabudowań zapisanego w księdze wieczystej jako własność W. J. Skarżący decyzję tę otrzymał w dniu 24 sierpnia 2005r., a w dniu 5 września 2005r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy doręczona stronom decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, (Dz.U. Nr 29 poz. 174 ze zm.), która utraciła moc w dniu 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11 poz. 79). Zasadne jest także stanowisko Wojewody, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji. Nie można jednak podzielić poglądu organu, iż skoro w dacie wniesienia odwołania sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, postępowanie w trybie odwoławczym stało się bezprzedmiotowe, a to z dwóch powodów. Po pierwsze w związku z wyżej przywołanym wyrokiem tut. Sądu już w dacie doręczenia decyzji z dnia 6 czerwca 1968r. nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę do jej wydania. Zgodnie zaś z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Ponadto postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), co oznacza iż w organ odwoławczy rozpoznaje ponownie sprawę merytorycznie i ma obowiązek uwzględnienia zmian zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Jeżeli zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązują już przepisy stanowiące podstawę do wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania, to nie może ograniczyć się jedynie do umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż w tej sytuacji bezprzedmiotowe jest całe postępowanie administracyjne, nawet jeśli nie było bezprzedmiotowe w dacie wszczęcia postępowania. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998r. sygn. akt I SA 641/08, LEX nr 44567, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1999r. sygn. akt I SA 1325/98, LEX nr 47971, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II GSK 17/06, LEX nr 2121470). W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać sprawę w postępowaniu odwoławczym mając na względzie powyższe wskazania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.