II SA/Ol 523/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. S. (strona, skarżąca) od decyzji z dnia 4 marca 2022 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie odmowy przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Skarżąca w dniu 17 lutego 2022 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem – Z. S. Decyzją z 4 marca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do niepełnosprawnego, bowiem taką osobą jest matka wymagającego opieki – B. S., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji strona podała, że B. S. jest osobą starszą, mającą 79 lat. Jest bardzo schorowana. Cierpi na cukrzycę, tarczycę, nadciśnienie tętnicze, serce, nerki i miażdżycę. Wymaga stałej rehabilitacji z uwagi na przebyty uraz kręgosłupa. Korzysta z pomocy osób trzecich. Odwołująca od 2 lat opiekuje się bratem, bowiem z uwagi na stan zdrowia jego matka nie jest w stanie sposób należyty tej opieki wykonywać. Do odwołania załączono m.in. zaświadczenie Kierownika MOPS z dnia 17 marca 2022 r. zgodnie z którym B. S. objęta jest pomocą w formie usług opiekuńczych świadczonych przez Polski Czerwony Krzyż. Zaświadczenie lekarskie z dnia 15 marca 2022 r., w którym wskazano, że stan zdrowia B. S. wymaga stałej opieki osób drugich. Wniosek B. S. z dnia 17 marca 2022 r. o zmianę opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (Z. S.), w którym jako nowego opiekuna zaproponowano M. S. Orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 maja 2021 r., którym zaliczono B. S. (ur. 6 grudnia 1943 roku) na stałe do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W uzasadnieniu własnej decyzji z 29 kwietnia 2022 r. Kolegium, przywołując treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. podniosło, że strona "całodobowo w całości" opiekuje się chorym na padaczkę niepełnosprawnym, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia (wnioski pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy). Jednakże organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na stwierdzenie braku zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., pozwalającej na przyznanie tego świadczenia osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Matka niepełnosprawnego nie legitymuje się bowiem wymaganym przez art. 17 ust. 1a pkt 1 znacznym stopniem niepełnosprawności. Treść art. 17 ust. 1 lit. a pkt 1 u.ś.r. jest klarowna (jasna), co oznacza, że nie wymaga interpretacji. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej, organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego stanu prawnego. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca podniosła, że Z. S., jest osobą niepełnosprawną umysłowo i fizycznie od urodzenia. Nie potrafi mówić, słabo się porusza, ma jedną niepełnoprawną wykrzywioną rękę. Nie potrafi nic przy sobie zrobić, umyć się, zrobić posiłków, zakupów. Potrafi być agresywny. Obecnie to ona jest opiekunem prawnym i faktycznym Z. S. Dodała, że brat mieszka u niej. Nie jest w stanie jednocześnie pracować i nim się opiekować. Wskazała, że jej matka nigdy nie uchylała się od obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Na chwilę obecną matka jest schorowaną i prawie leżącą osobą, która ma depresje i przyjmuje leki od psychiatry. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), na wniosek organu przy braku sprzeciwu skarżącej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że skarżąca jest osobą obciążoną w dalszej kolejności obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do brata w sytuacji, gdy żyje osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności (matka) i nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zacytowane przepisy określają przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Tym samym ustawodawca nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. Członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych, czy małżonków (art. 128, art. 129 i art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. Nie wszystkie stany faktyczne konstruowane na kanwie tego przepisu można odnosić wprost do zakresu stosowania art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. ustawodawca sprecyzował tylko jedną obiektywną przesłankę, która uzasadnia przyjęcie obowiązku alimentacyjnego dalszego krewnego, jest to fakt legitymowania się przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wskazał przez to, że tylko względy zdrowotne mogą uzasadniać przejście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy bliżsi krewni legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. W wyroku z 7 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2831/19, publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 (CBOSA). Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20 (publ. w CBOSA). Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1947/20, CBOSA). Zatem warunkiem niezbędnym do stwierdzenia uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności, jest ustalenie, że zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn, nie może zajmować się osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie decyzja odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem (fakt sprawowania tej opieki nie był kwestionowany przez organy orzekające) nastąpiła przy braku dogłębnego wyjaśnienia kwestii możliwości sprawowania tej opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej. Poprzestanie na stwierdzeniu, że fakt zaliczenia matki niepełnosprawnego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności automatycznie wyłącza prawo siostry niepełnosprawnego do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, mogłoby prowadzić do skutków niedających się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Jednakże przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej przepisów u.ś.r, brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, nie unicestwia automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej z niepełnosprawnym w dalszym stopniu (siostry), o ile okoliczności sprawy wskazują na obiektywną utratę zdolności fizycznych do należytego sprawowania opieki przez matkę. W tym kontekście organy obu instancji całkowicie pominęły wnioski wynikające ze znajdującego się w aktach zaświadczenia lekarskiego (k. 31 akt administracyjnych). Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że matka osoby niepełnosprawnej (urodzona w 1943 r.) jest osobą chorą, wymagającą opieki osób drugich. Orzeczeniem z dnia 14 maja 2021 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i wymaga korzystania z sytemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Ponadto, z zaświadczenia Kierownika MOPS z dnia 17 marca 2022 r. (k. 32 akt administracyjnych) wynika, że B. S. objęta jest pomocą w formie usług opiekuńczych świadczonych przez Polski Czerwony Krzyż. Natomiast w zaświadczeniu lekarskim z dnia 26 lipca 2021 r. stwierdzono, że B. S. jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki osób drugich na stałe, bowiem nie jest w stanie wykonywać żadnych czynności dnia codziennego (k. 6 akt administracyjnych). Okoliczności tych organy w ogóle nie wzięły pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, a założenie, że to matka osoby niepełnosprawnej ma sprawować opiekę jest w okoliczność sprawy całkowicie nieracjonalne. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy umożliwia organom jednoznaczną ocenę, czy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem brata przed obowiązkiem alimentacyjnym matki, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoim synem. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną w zakresie wykładni omówionych przepisów prawa materialnego oraz dokonają powtórnej oceny okoliczności sprawy przy zastosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych bez pomijania ich wykładni celowościowej i systemowej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. .