II SA/Ol 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. Ż. na czynność Gminy Miejskiej dotyczącą przekształcenia ulicy w jednokierunkową postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 czerwca 2008r. I. Ż., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wystąpił do Burmistrza Miasta "[...]" z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu ruchu jednokierunkowego w miejsce ruchu dwukierunkowego na drodze osiedlowej znajdującej się na os. "[...]" w "[...]". Uzasadniając wezwanie podniósł, że decyzja o przekształceniu drogi została wydana z naruszeniem § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem jezdnia jednokierunkowa powinna mieć jednostronne pochylenie poprzeczne Dodał, iż w obecnym stanie droga nie spełnia wymaganych rozporządzeniem warunków, a tym samym nie zapewnia odpowiedniego bezpieczeństwa. Nadto, decyzja o zmianie sposobu organizacji ruchu została podjęta przez organ nieuprawniony, gdyż w przypadku tej drogi organem uprawnionym do zarządzania ruchem jest Starosta Powiatu, a nie Burmistrz Miasta. Wynika to z faktu, iż jest to droga publiczna o kategorii gminnej. Potwierdza to też fakt, że Urząd Miasta "[...]" w biuletynie zamówień publicznych zamieścił ogłoszenie o treści: "budowa ulic w mieście – budowa ulicy przejazdowej na oś. "[...]" w "[...]"". Odbiór robót i przekazanie do użytku przedmiotowej drogi nastąpiło w dniu 18 września 2007r. i z tym dniem, w świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), droga ta otrzymała status drogi gminnej. Odpowiadając na wezwanie Burmistrz Miasta "[...]" odmówił zmiany stanowiska w sprawie. W dniu 8 lipca 2008r. I. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając uchylenia decyzji dotyczącej przekształcenia drogi osiedlowej w jednokierunkową, jak też przywrócenia poprzedniej organizacji ruchu. Uzasadniając skargę w całości przytoczył argumenty zawarte w przedstawionym wyżej wezwaniu z dnia 4 czerwca 2008r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz "[...]" reprezentujący Gminę Miejską "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż droga osiedlowa na os. "[...]" jest drogą wewnętrzną w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z kolei w przypadku dróg gminnych, zaliczenie do takiej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. W przypadku przedmiotowej drogi osiedlowej nie była podejmowana uchwała o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych, a tym samym, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, jest ona drogą wewnętrzną. W tym stanie rzeczy nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem powyższe przepisy mają zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych. Dodał, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przebudowa, remont i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu lub jego właściciela. Zarządcą drogi wewnętrznej na os. "[...]" jest Burmistrz i to właśnie on jest organem właściwym do utrzymania tej drogi oraz organizacji ruchu. Podniósł, iż nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że w sprawie ma zastosowania przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, bowiem dotyczy on jedynie dróg publicznych (gminnych), a nie dróg wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wskazać trzeba, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy p.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy na czynność polegającą na wprowadzeniu ruchu jednokierunkowego w miejsce ruchu dwukierunkowego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy taką czynność można zakwalifikować jako jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. Punktem wyjścia w sprawie jest ustalenie czy objęta zmianą organizacji ruchu droga osiedlowa jest drogą publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej jako: u.o.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie na jakie dzieli się drogi publiczne wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p. Są to: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jeżeli droga nie została zaliczona do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych, to stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.o.d.p. jest drogą wewnętrzną. Powołany przepis wskazuje, iż są to w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Jeżeli zatem art. 1 u.o.d.p. uzależnia przyznanie drodze charakteru publicznego od zaliczenia jej do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p., a droga osiedlowa (przejazdowa) znajdująca się na os. "[...]" do żadnej z tych kategorii nie należy, to oczywistym jest, iż nie jest ona drogą publiczną (w konsekwencji nie jest, jak twierdzi skarżący, drogą gminną). Ponadto, skoro w przypadku przedmiotowej drogi osiedlowej, będącej własnością Gminy Miejskiej "[...]", nie była podjęta uchwała o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych (art. 7 ust. 2 u.o.d.p.), to jak słusznie wskazuje organ, zgodnie z art. 8 u.o.d.p., jest ona wyłącznie drogą wewnętrzną. Również okoliczność, iż powyższa droga była zbudowana, czy też przebudowana nie uzasadnia twierdzenia, że z chwilą oddania jej do użytku została, z mocy ustawy, zaliczona do kategorii dróg gminnych – art. 10 ust. 5 u.o.d.p. Powyższy przepis stanowi, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przede wszystkim powyższy przepis odnosi się do dróg publicznych, a jak wyżej wskazano droga osiedlowa jest wyłącznie drogą wewnętrzną, więc nie publiczną. Poza tym, droga ta nie mogła zostać pozbawiona dotychczasowej kategorii ponieważ (jako droga wewnętrzna) nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg, do których mogą być zaliczone wyłącznie drogi publiczne (art. 2 u.o.d.p.). Zatem niezasadne jest twierdzenie skargi, że powyższa droga posiada status drogi gminnej. Pogląd, iż droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną jest już w judykaturze utrwalony i kwestia ta nie budzi obecnie żadnych wątpliwości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 11.04.2005r., sygn. II OPS 2/2005, publ. ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest bezzasadność zarzutu, iż przekształcenie drogi w jednokierunkową naruszyło przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem zgodnie z § 1 ust. 1 powyższego aktu, rozporządzenie określa warunki techniczne jakim powinny odpowiadać wyłącznie drogi publiczne. Stosownie do powołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zmieniając organizację ruchu, organ nie wydaje decyzji, postanowienia czy też innego aktu, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie zmiany organizacji ruchu jako aktu wymienionego w tym przepisie. Jako czynność organizacyjno-techniczna, zmiana organizacji ruchu nie może być także zaliczona do aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju czynność nie podlega kontroli sądowej, albowiem istotne jest ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 13.10.2003r., sygn. OPS 4/2003, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Cechą charakterystyczna znaku drogowego służącego organizacji ruchu jest to, że stanowi on konkretyzację przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej jako: ustawa p.r.d.). O ile przepisy tej ustawy abstrakcyjnie wskazują jak w danych okolicznościach powinien zachować się hipotetyczny uczestnik ruchu, to znak drogowy, poprzez umieszczenie go w określonym punkcie w przestrzeni, decyduje o tym, że na obszarze jego obowiązywania, okoliczności te rzeczywiście występują. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2007r. (sygn. akt II SA/Rz 714/07): znak drogowy stanowi techniczną konkretyzację hipotezy i dyspozycji normy ustawy p.r.d. Poprzez ustawienie go w konkretnym miejscu wskazuje, gdzie dana norma obowiązuje, natomiast swą treścią rozstrzyga, jak należy się zachować. Zasadnicze w niniejszej sprawie jest ustalenie, na jakich drogach obowiązują zasady ruchu drogowego i w konsekwencji, na jakich drogach organy administracji publicznej zobligowane są do jego regulacji poprzez zamieszczenie odpowiednich znaków drogowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 p.r.d. ustawa reguluje zasady ruchu drogowego na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 p.r.d. przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Uwzględniając powołane regulacje należy stwierdzić, iż ustawa wprowadza zasadę ogólną, zgodnie z którą jej normy odnoszą się do ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość stosowania zawartych w p.r.d. norm w miejscach, które wprawdzie nie są drogami publicznymi, jednakże z uwagi na ich charakter - miejsca te nie są powszechnie dostępne, ale cechują się wysoką potencjalizacją prawdopodobieństwa powstania szkód w związku z odbywającym się ruchem drogowym - wymagają przestrzegania ustawowych reguł. Nie oznacza to jednak, że na właścicielach bądź zarządcach dróg niepublicznych spoczywa obowiązek regulowania ruchu drogowego przy pomocy znaków drogowych bądź innej sygnalizacji. W art. 1 ust. 2 ustawy p.r.d. chodzi wyłącznie o to, by osoby uczestniczące w ruchu drogowym poza drogami publicznymi, kierowały się tymi samymi, fundamentalnymi zasadami bezpieczeństwa, jakie na tych drogach obowiązują. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny. Podmiot, który udostępnia swą nieruchomość jako drogę wewnętrzną ma prawo decydować zarówno o tym, kto może z niej korzystać - poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, jak i o sposobie tego korzystania. Właściciel jest uprawniony zapobiegać degradacji jego nieruchomości bez względu na charakter jej przeznaczenia. Spór między właścicielem, a użytkownikiem drogi wewnętrznej, jako odnoszący się do uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cudzej nieruchomości, dotyczy zatem sfery cywilnoprawnej. Ponadto analiza przepisów ustawy p.r.d., jak też ustawy o.d.p. jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca dla dróg wewnętrznych, za wyjątkiem ustanowionych na nich zgodnie z art.2 pkt 16 p.r.d. stref zamieszkania (a których to w okolicznościach niniejszej sprawy nie ustanowiono i nie zaprojektowano) nie przewidział organów administracji publicznej właściwych do zarządzania odbywającym się w ich obrębie ruchem drogowym. W odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca posługuje się pojęciem zarządcy i właściciela terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, dając w ten sposób do zrozumienia, iż podmioty te nie mogą być traktowane jak zarządca drogi publicznej. Zawarty w art. 8 ust. 2 u.o.d.p. zwrot, iż do zarządcy bądź właściciela terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy oznakowanie drogi wewnętrznej, nie może być rozumiany jako obowiązek sprawowania zarządu ruchem drogowym, a tylko jako uprawnienie, bowiem zarząd ruchem drogowym dotyczy wyłącznie dróg publicznych i ustanowionych na drogach wewnętrznych stref zamieszkania, a organy uprawnione do jego sprawowania zostały enumeratywnie wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 r. Nr 177, poz. 1729). Skoro zatem Burmistrz "[...]" reprezentujący Gminę Miejską "[...]" nie wykonuje w odniesieniu do ulicy "[...]" na osiedlu "[...]" czynności związanych z zarządem ruchem których mowa w art. 10 p.r.d., a wyłącznie czynności związane z zarządzaniem drogą o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o.d.p., to powyższe czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (takie stanowisko zajął też WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Rz 714/07 pub. w CBOIS z aprobującą glosą M. Kobaka i P. Zaborniaka w Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2008r.) Podsumowując rozważania wskazać należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą, możliwą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają zatem wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Jeżeli zatem więź prawna łącząca organ administracji publicznej z określonym podmiotem, nie cechuje się nadrzędnością owego organu, nie może on w sposób władczy kształtować sfery prawnej tego podmiotu, to w razie sporu co do wzajemnych praw i obowiązków, właściwość sądu administracyjnego będzie wyłączona. I taka też sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu w sferze powstałego na jego podstawie stosunku, żadna ze stron nie ma upoważnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony. O wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych na drogach wewnętrznych nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do organizacji ruchu na takich drogach nie można uznać ani burmistrza miasta, ani spółdzielni, wspólnoty, spółki prawa handlowego, bądź osoby fizycznej będących właścicielami takiej drogi. Takie stanowisko nie dotyczy dróg publicznych. Reasumując, Sąd badając legalność zaskarżonej czynności w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga na czynność Burmistrza Miasta "[...]" reprezentującego Gminę Miejską "[...]", polegającą na przekształceniu drogi na osiedlu "[...]" w jednokierunkową jest niedopuszczalna, co musiało, na podstawie art. 58 § 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a., skutkować jej odrzuceniem. ----------------------- 1