II SA/Ol 531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku B. L. (wcześniej K.) z dnia 23 lipca 2007r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta B. decyzją z dnia 30 lipca 2007r., nr "[...]" przyznał wnioskodawczyni na syna K. L. (wcześniej K.), zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. w kwocie 48zł. miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170zł. miesięcznie. W dniu 18 sierpnia 2008r. do organu wpłynął aktualny, zupełny akt urodzenia syna wnioskodawczyni – K. L., z którego wynikało, iż w dniu 18 lutego 2008r. został on uznany przez biologicznego ojca P. B. i wyrokiem Sądu Rejonowego w B., sygn. akt "[...]" zasądzono na jego rzecz alimenty w kwocie 200zł. miesięcznie poczynając od dnia 1 listopada 2007r. płatne do rąk B. L. W związku z powyższym, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (decyzją z dnia 2 września 2008r.) uchylił decyzję z dnia 30 lipca 2007r. i odmówił od dnia 18 lutego 2008r. wypłaty świadczeń z powodu zmiany sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni. Z kolei decyzją z dnia 17 kwietnia 2009r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych uznał za nienależnie pobrane przez B. L. świadczenia rodzinne za okres od 1 marca 2008r. do 31 sierpnia 2008r. w wysokości 1308zł. Na skutek odwołania pełnomocnika strony od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (decyzją z dnia 30 września 2009r.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Ponadto z urzędu (decyzją z dnia 16 lipca 2009r.) stwierdziło nieważność decyzji z dnia 2 września 2008r. W wyniku ponownie wszczętego postępowania administracyjnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (decyzją z dnia 23 listopada 2009r.) uchylił decyzję z dnia 30 lipca 2007r. w punkcie przyznającym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i odmówił od dnia 18 lutego 2008r. wypłaty świadczenia. Następnie decyzją z dnia 2 lutego 2010r. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne za okres od 1 marca 2008r. do 31 sierpnia 2008r. w wysokości 1020zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik B. L., zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną; - art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, wynikające z przyjęcia przez organ I instancji, iż po stronie odwołującej się zachodzą okoliczności wyłączające prawo do świadczeń rodzinnych; - art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie iż odwołująca się była zobowiązana poinformować organ o fakcie uznania ojcostwa jej syna; - art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, wyrażające się w przyjęciu przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności powodujące uznanie pobranego w okresie od dnia 18 lutego 2008r. do dnia 31 sierpnia 2008r. dodatku do zasiłku rodzinnego za świadczenie pobrane nienależnie. - art. 107 § 3 , art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wszystkich ustawowych elementów oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z tych też powodów wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji bądź ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2010r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie można podzielić stanowiska pełnomocnika odwołującej się, o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. , bowiem pomiędzy sprawą rozstrzyganą skarżoną decyzją, a sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą decyzją Kolegium nie zachodzi tożsamość obu spraw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ podniósł, że nie może on zostać uwzględniony, gdyż z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on tylko i wyłącznie zasiłku rodzinnego. Również zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy, zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepis ten wskazuje, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba pobierająca te świadczenia jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne Natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. organ uznał za uzasadniony. To, że organ I instancji powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczające. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przywołanym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem organu powyższe uchybienie stanowi główną przyczynę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, pełnomocnik B. L., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. polegające na wyrażeniu błędnego przekonania, iż w niniejszej sprawie nie istnieje tożsamość spraw skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał wyrażone w decyzji będącej przedmiotem skargi stanowisko, iż nie zachodzi tożsamość spraw, bowiem różni je stan faktyczny i prawny ukształtowany wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości, wydaną na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., uznającą za nienależnie pobrane przez B. L. świadczenie rodzinne za okres od 1 marca 2008r. do 31 sierpnia 2008r. w wysokości 1020zł. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że ten typ decyzji może być zastosowany, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, jednakże oceni równocześnie, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Taka sytuacja zaistnieje, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające wprawdzie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, do czego jednakże nie jest uprawniony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 612 oraz wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 i z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 434/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2167/06, wszystkie niepublikowane). Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić przy tym należy, że żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji organu pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie zastosował powołany wyżej art. 138 § 2 K.p.a. Podnieść bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo, czy rzeczywiście zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomnieć trzeba, że art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), będący materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie, stanowi w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt. 1 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. słusznie wskazało, że samo powołanie się przez organ I instancji na art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczające. Ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy skarżąca była pouczona o braku prawa do pobierania przyznanych jej świadczeń. W ocenie Sądu, wskazanie czy powyższy wymóg został spełniony ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż od ustaleń w tym zakresie zależy, czy świadczenie rodzinne zostało przez skarżącą należnie pobrane, czy też nie. Zauważyć przy tym należy, że okoliczność, czy skarżąca była pouczona o braku prawa do pobierania przyznanych jej świadczeń nie mogła być ustalona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, gdyż w takiej sytuacji strona pozbawiona byłaby możliwości kwestionowania tych ustaleń w administracyjnym toku instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest bowiem ostateczna. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w tym samym stanie faktycznym. Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącej dotyczącego braku podstaw do orzekania w niniejszej sprawie ze względu na istnienie decyzji ostatecznej, umarzającej postępowanie w sprawie nienależnie pobranego przez B. L. świadczenia rodzinnego. Zważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja dotycząca świadczenia rodzinnego w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, co wynika wprost z decyzji z dnia 23 listopada 2009r. w związku z którą doszło do wydania decyzji z 2 lutego 2010r. Podkreślić zaś należy, iż o tożsamości sprawy nie decyduje jedynie tożsamość podmiotów występujących w sprawie, ale konieczna jest także tożsamość przedmiotowa. Ta ma natomiast miejsce wtedy, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron wynikające z decyzji (tak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo Zakamycze 2005 Tom II str. 386, podobnie Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 s.739-740). W związku z tym nie sposób uznać aby sprawa dotycząca ustalenia zasiłku rodzinnego oraz przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka były sprawami tożsamymi. Nie tylko bowiem inna jest podstawa prawna rozstrzygnięć zapadających w postępowaniach prowadzonych w tych sprawach, ale także różny jest zakres ustalanych praw i obowiązków. Są to bowiem – jak słusznie podniosło Kolegium – odrębne postępowania. Odrębność ta wynika między innymi z faktu, iż decyzja z dnia 30 lipca 2007r. przyznawała skarżącej świadczenia w formie zasiłku rodzinnego (pkt 1 decyzji) oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (pkt 2 decyzji). Natomiast organ I instancji decyzją z dnia 23 listopada 2009r. uchylił powyższą decyzję ale tylko w punkcie 2 przyznającym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzja ta nie została zakwestionowana i wiąże organy administracji i stronę. W tym stanie sprawy możliwe było badanie, czy zaistniały przesłanki do uznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wypłaconego po dniu 1 marca 2008r. Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.