II SA/Ol 536/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 2 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. i A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej Kolegium), na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity na dzień wydania decyzji – Dz.U. z 2017r., poz. 1121 ze zm., dalej jako: P.w.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a) uchyliło decyzję z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy w D. w sprawie odmowy nałożenia na D.W. i A.W. - właścicieli nieruchomości o nr ewid. "[...]" obręb D. W., gmina D. obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym zalewaniem działki nr "[...]", obręb D.W., gmina D. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podaniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. właściciel działki nr "[...]" – R.B. zwrócił się do organu o podjęcie działań niezbędnych do zaprzestania naruszenia stanu wody na należącej do niego nieruchomości, wskazując, że właściciele nieruchomości sąsiedniej, tj. działki o nr "[...]", odprowadzają wody opadowe do stawu położonego na granicy należącej do nich nieruchomości oraz nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. Decyzją z dnia "[...]" nakazano właścicielom nieruchomości o nr "[...]" usunięcie rury PCV odprowadzającej do stawu wody opadowe zbierane z ich nieruchomości, stwierdzając, że poprzez częściowe podniesienie terenu i wykonanie drenażu na działce o nr "[...]" naruszono stosunki wodne na sąsiedniej działce o nr "[...]", zaś usunięcie wskazanej rury PCV zapobiegnie tym naruszeniom. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania D.W. i A. W., rozstrzygnięciem z dnia "[...]" uchyliło decyzję z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, m.in. na okoliczność, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją będącą przedmiotem odwołania organ I instancji orzekł o odmowie nałożenia na właścicieli nieruchomości o nr "[...]" obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanych zalewaniem działki nr "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że powołany w sprawie biegły stwierdził, że niwelacja terenu i skanalizowanie odpływu powierzchniowego na działce nr "[...]" nie miało wpływu na stan wód na działce nr "[...]", nie zwiększyło też ilości odpływającej wody z działki nr "[...]", zmienił się tylko sposób odprowadzania wód do oczka wodnego będącego współwłasnością obu sąsiadów. Za wnioskami biegłego organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych na działce nr "[...]", zaś 5% współwłasność oczka wodnego położonego na granicy działek pozwala właścicielowi działki nr "[...]" na odprowadzanie do niego wód opadowych. Od decyzji tej odwołanie złożył właściciel nieruchomości nr "[...]", zarzucając naruszenie art. 234 P.w. poprzez zaniechanie ustalenia, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie w wyniku zmiany ukształtowania terenu, bowiem nie ustalono stanu pierwotnego działki nr "[...]", a także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności, czy występuje przesłanka w postaci szkody na gruntach sąsiednich oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wskutek braku rozważenia oraz ustosunkowania się przez organ I instancji do zarzutów podniesionych przez odwołującego się w zastrzeżeniach do opinii biegłego. Kolegium, badając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. właścicielowi gruntu nie wolno podejmować na swoim gruncie takich działań, które powodowałyby zmianę stosunków wodnych, zmianę kierunku odpływu wody opadowej i ze źródeł, o ile działania te miałyby spowodować szkodę dla gruntów sąsiednich. Przy czym zakazy te mają charakter względny, bowiem zmiana stosunków wodnych lub zmiana kierunku wody opadowej lub ze źródła będzie dopuszczalna, o ile nie spowodują szkód dla gruntów sąsiednich, a także wtedy, gdy taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny. Natomiast zakaz, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.w. ma charakter absolutny, co oznacza, że właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie niezależnie od tego, czy działanie to mogłoby wywołać szkodę. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że niedozwolona zmiana stanu wody na gruncie może polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, jeśli taka zmiana będzie powodować szkodę na gruntach sąsiednich, przy czym dla przesądzenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie konieczne jest uprzednie ustalenie stanu pierwotnego. Wskazano przy tym, że w sprawach dotyczących uregulowania stosunków wodnych na gruncie, z uwagi na specyfikę i skomplikowanie, niezbędne jest sięgnięcie do wiedzy specjalistycznej, a tym samym, zasadne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Jednakże dowód z opinii biegłego, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zaznaczono, że organ nie jest związany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ I instancji bezkrytycznie przyjął opinię i jej wnioski, pomimo zgłaszanych przez pełnomocnika wnioskodawcy umotywowanych zastrzeżeń co do jej ustaleń. W ocenie organu odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie opinia nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, bowiem nie ustalono stanu pierwotnego na działce nr "[...]", a tym samym, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy i co zmieniło się w zakresie stosunków wodnych na gruncie. Ponadto wskazano, że woda opadowa spływająca swobodnie po gruncie jest w trakcie tego spływu wchłaniana przez grunt, nie ma zatem możliwości, aby ilość wody odprowadzanej powierzchniowo z gruntu była taka sama, jak przy odpływie skanalizowanym. Podniesiono również, że organ I instancji w ogóle nie rozpatrywał przedmiotowej sprawy pod kątem art. 29 ust. 1 pkt 2 P.w. W ocenie organu II instancji zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Konieczne jest ponowne przeprowadzenie oględzin działki nr "[...]" ze szczególnym uwzględnieniem miejsca wylotu rury odprowadzającej wody, w trakcie których należałoby wykonać dokładną dokumentację fotograficzną utrwalającą miejsce wylotu rury odprowadzającej wody opadowe względem granicy działek nr "[...]" i "[...]". Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z k.p.a., gdyż nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie odniesiono się do wszystkich istotnych kwestii występujących w sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło, że organ I instancji przede wszystkim winien wystąpić do biegłego o ponowne przeanalizowanie sprawy pod kątem argumentacji przedstawionej przez Kolegium, ewentualnie rozważyć powołanie w sprawie innego biegłego. Ponadto organ I instancji winien rozpoznać niniejszą sprawę pod kątem art. 29 ust. 1 pkt 2 P.w. i przeprowadzić wnikliwą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydać decyzję odpowiadającą dyrektywom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli D.W. i A.W., zarzucając, że nie uwzględniono uzupełniającej opinii biegłego z dnia 25 stycznia 2019r., z której wynika, że podniesienie wysokości gruntu na działce nr "[...]" nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich (działka nr "[...]") i jednocześnie podniesienie wysokości terenu oraz skanalizowanie odpływu nie zmieniło stosunków wodnych. Skarżący dołączyli także dokumentację fotograficzną dotyczącą przeprowadzonych prac i stanu wody w pierwszych dniach i miesiącach funkcjonowania drenażu. Wskazali, że grunt został podniesiony tylko o 2-3cm poprzez nasypanie czarnoziemu tak, aby trawa rosła. Dodali, że ukształtowanie terenu jest takie, że woda z działki nr "[...]" również spływa do oczka wodnego, a ponadto właściciel tej działki usunął krzewy rosnące w pobliżu oczka wodnego, które chłonęły wodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na konieczność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wskazano, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie oględzin działki nr "[...]" ze szczególnym uwzględnieniem miejsca wylotu rury odprowadzającej wody oraz wykonanie dokładnej dokumentacji fotograficznej. Kolegium podniosło, że organ I instancji winien również wystąpić do biegłego o ponowne przeanalizowanie sprawy lub ewentualnie rozważyć powołanie w sprawie innego biegłego. Sporządzona bowiem w niniejszej sprawie opinia nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, gdyż nie ustalono stanu pierwotnego na działce nr "[...]". Ponadto zwrócono uwagę na obowiązek rozpoznania niniejszej sprawy również pod względem treści art. 29 ust. 1 pkt 2 P.w. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia wymagały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto niezastosowanie trybu określonego w tym przepisie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonego w art. 15 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do treści art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust.1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy została ona wszczęta w dniu 31 sierpnia 2018 r. i nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a zatem w tym przypadku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1121, dalej jako: P.w. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jednocześnie w myśl art. 29 ust. 2 P.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 P.w.). Tym samym, przesłanką zastosowania art. 29 ust. 3 P.w. jest ustalenie przez organy w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. W związku z tym, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie dopuszczany jest dowód z opinii biegłego a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Należy jednak wyraźnie podkreślić, ze dowód z opinii biegłego podlega swobodnej ocenie przez organ tak, jak każdy inny dowód w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Słusznie zatem wskazało Kolegium, że organ nie jest związany opinią biegłego i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedłożonej przez biegłego, lecz winien przeprowadzić wnikliwą analizę całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie, na co również zwrócił uwagę organ odwoławczy, materiał dowodowy wymaga istotnego uzupełnienia, m.in. poprzez przeprowadzenie oględzin działek oraz prawidłowe wykonanie dokumentacji fotograficznej, a następnie ponowne przeanalizowanie sprawy przez biegłego bądź też powołanie innego biegłego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowe ustalenie stanu pierwotnego na działce nr "[...]" i jednoznaczne ustalenie ewentualnych zmian w zakresie stosunków wodnych na gruncie. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2) P.w. obowiązuje całkowity zakaz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie bez względu na zaistniałe skutki takiego działania, który to przepis organ również powinien wziąć pod uwagę analizując zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy. Wskazane braki postępowania wyjaśniającego są na tyle rozległe, że nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest dwuinstancyjność postępowania. W świetle powyższych rozważań należy zatem uznać, że wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Jednocześnie stronie skarżącej należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych we wniesionym sprzeciwie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.