II SA/Ol 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest dom dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydaną z upoważnienia Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 3 października 2016 r. H. P. (dalej jako: "skarżąca") wezwała Starostę do zapłaty należnych kwot wraz z odsetkami od dnia 16 maja 2013 r. za źle naliczoną refundację kosztów na utrzymanie lokalu mieszkalnego, w związku z prowadzeniem rodzinnego domu dziecka Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1, ust. 3 ust. 4 ust. 5, art. 89 i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm., dalej jako: "u.w.r" ), orzekł o wyrównaniu wysokości przyznanych środków finansowych H. i Z. A. P. na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka o kwotę 8.450, 62 zł za okres od 16 maja 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że we wskazanym w decyzji okresie środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka, przekazywane były kolejnymi decyzjami obydwojgu małżonkom, ale przy rozliczaniu faktycznie poniesionych kosztów nie była uwzględniana H. P., co spowodowało konieczność przyznania wskazanego w sentencji decyzji wyrównania. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał szczegółowego wyliczenia ustalonej kwoty, z rozbiciem na poszczególne okresy, wynikające z kolejnych decyzji. Ponadto organ I instancji stwierdził, że z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wynika obowiązek wypłaty odsetek. Obowiązek ten nie wynika także z zawartej umowy na prowadzenie rodzinnego domu dziecka ani też z wydawanych w sprawie decyzji administracyjnych W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 481 i art. 742 kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2015 r. organ I instancji, na podstawie kolejnych decyzji administracyjnych, przyznał i wypłacił H. i Z. P. środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. Decyzje te poprzedzało zawarcie umowy zlecenia na prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Następnie SKO przytoczyło treść art. 84 ust. 1 pkt 1 u.w.r., zgodnie z którym prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka. Organ odwoławczy wskazał też, że praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, a konkretyzacja tych świadczeń, w tym przewidzianych w art. 84 u.w.r., następuje w drodze decyzji administracyjnej - z mocy art. 88 ust. 4 u.w.r. Organ II instancji podkreślił, że ostateczne decyzje przyznające środki finansowe na utrzymanie domu nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Mimo to, organ I instancji dokonał ich weryfikacji, bowiem "wyrównał" wysokość przyznanych tymi decyzjami środków finansowych. Takie działanie nie jest dopuszczalne, gdyż decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ( res iudicata). Ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. poprzez stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania, co jednak nie nastąpiło. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję H. P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że decyzja ta została wydana na jej niekorzyść, wcześniejsze decyzje przyznające świadczenia spełniły swą funkcję, obecnie stały się bezprzedmiotowe i powinny wygasnąć, a decyzja organu I instancji nie była ich kontynuacją. Przyznana kwota nie została jej jeszcze wypłacona, choć inne rodzinne domy dziecka, znajdujące się w takiej samej sytuacji, wyrównanie świadczeń otrzymały. Podniosła, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie było badanie konstrukcji decyzji ani kompetencji pracowników PCPR w G., lecz prawidłowe naliczenie zaległej kwoty wraz z odsetkami za opóźnienie w wypłacie. Wskazała także, że jeżeli SKO znalazło wadę powodującą nieważność postępowania, to powinno przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a nie umarzać postępowanie, ponieważ istota postępowania nadal istnieje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazało, że nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznających świadczenia, a interpretacja Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w związku z którą organ I instancji wydał przedmiotową decyzję, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym, nie można uznać, by sprzeczne z tą interpretacją decyzje przyznające środki finansowe rażąco naruszały prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji z lat 2013 – 2015 przyznających środki finansowe na poszczególne okresy na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka, nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie. Jeżeli organ I instancji uznał, że wcześniejsze decyzje były wadliwe, to drogą do wyeliminowania tej wadliwości nie może być wydanie w zwykłym trybie kolejnej decyzji dotyczącej tego samego świadczenia i tych samych okresów, zawierającej "wyrównanie" błędnie wyliczonej kwoty. Słusznie wskazuje organ II instancji, że w takiej sytuacji decyzja ta została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności, opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Trafnie zatem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania administracyjnego, nie było jednak podstaw do umorzenia postępowania organu I instancji, ponieważ postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa będąca przedmiotem tego postępowania przestaje istnieć, a organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do jej merytorycznego rozpatrzenia. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, a przedmiotem tym jest określona sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1581/09, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13, z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1935/15, z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1678/16, z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/14, z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2333/13, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i stosowane powinno być jako środek ostateczny, tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek, wykazując nieprawidłowości w naliczeniu przysługującego jej świadczenia i domagając się wypłaty należnej kwoty. Zatem istniał zarówno podmiot jak i przedmiot postępowania, a także podstawa prawna (przepisy materialne to przepisy u.w.r. określające zasady przyznawania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, a przepisy formalne to wskazywane przez organ odwoławczy przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych). Wskazać przy tym należy, że to na organie administracji publicznej spoczywają obowiązki wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., tzn. podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także, co w rozpoznawanej sprawie jest bardzo istotne, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W świetle powyższych obowiązków w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia przez organ I instancji przede wszystkim wymaga charakter podania skarżącej z dnia 3 października 2016 r. W tym celu organ ten winien zwrócić się do skarżącej ze stosownym zapytaniem, pouczając ją o możliwych w sprawie rozwiązaniach. Jeżeli skarżąca wskaże, że jej intencją było wznowienie postępowania w celu uchylenia wadliwych decyzji i wydania nowych - rozstrzygających o istocie sprawy, to organ I instancji przeprowadzi postępowanie przewidziane w Dziale II, Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jeżeli skarżąca domagać się będzie stwierdzenia nieważności tych decyzji, to organ I instancji postąpi zgodnie z treścią art. 157 §1 k.p.a. i przekaże wniosek organowi wyższego stopnia, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Przedwcześnie więc organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe, ponieważ bez doprecyzowania przez skarżącą jej żądania nie można było uznać, że przedmiot postępowania nie istnieje. W związku z powyższym, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien był sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze stosownymi wytycznymi w zakresie określenia przedmiotu wniosku skarżącej, a nie umorzyć postępowanie przed tym organem. Nie jest także trafny pogląd organu odwoławczego, prezentowany w odpowiedzi na skargę, jakoby skarżąca domagała się wszczęcia przez ten organ postępowania nieważnościowego w oparciu o interpretację wynikającą z pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 marca 2016 r. Skarżąca wskazała jedynie, że skoro decyzja organu I instancji była wadliwa, to organ powinien ją uchylić przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe rozważania, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Jednocześnie Sąd uchylił decyzję organu I instancji, ponieważ ze wskazanych wyżej przyczyn nie mogła ona pozostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali charakter złożonego przez skarżącą wniosku, a następnie, w zależności od tych ustaleń, podejmie dalsze przewidziane prawem działania.