II SA/Ol 54/12

Dnia 23 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 roku sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyłączenia z użytkowania części budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej pkt. 3 b i c. Decyzją z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał G. W. oraz C., K. i W J., współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w B. przy ul. "[...]", wyłączyć w trybie natychmiastowym jego użytkowanie, umieścić na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i o zakazie jego użytkowania oraz wykonać doraźne zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że budynek nie nadaje się do eksploatacji i zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi przebywających w jego najbliższym otoczeniu oraz bezpieczeństwu mienia mieszkańców. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. W., argumentując, że zgadza się na wyłączenie z użytkowania lewej strony budynku. Wskazał, że prawa strona budynku jest w dobrym stanie. Podniósł, że w dniu 15 marca 2011r. przedstawił ekspertyzę, z której wynika, że przyczyną złego stanu budynku jest rozbiórka sąsiedniego budynku nr 31 i niezabezpieczenie fundamentów ściany szczytowej przez wykonawcę robót D. M. Zarzucił, że organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań zapobiegających dalszej degradacji budynku nr 33 i nie nakazał D. M. wykonania zabezpieczeń, do których został zobowiązany protokołem z 1997r. Odwołujący stwierdził, że pomimo wielu skarg na bezczynność, PINB przez 14 lat nie przeprowadził żadnej kontroli wykonania robót przez D. M. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i orzekł: w pkt 1 o wyłączeniu z użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w części obejmującej pomieszczenia nr 1, 3 i 4 znajdujące się na parterze oraz pomieszczenia nr 11, 13 i 14 znajdujące się na piętrze, do czasu wykonania obowiązku wskazanego w pkt 3 niniejszej decyzji; w pkt 2 nakazał umieścić na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie użytkowania jego części wskazanej w pkt 1; w pkt 3 nakazał wykonać doraźne zabezpieczenie budynku i usunąć zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia poprzez: a) zabezpieczenie pomieszczeń wskazanych w pkt 1 przed dostępem osób; b) usunięcie przyczyn powstawania spękań i rys na ścianach poprzez wykonanie wzmocnienia fundamentów w obrębie ścian narożnika od strony północno-wschodniej, zgodnie z zaleceniami wskazanymi w ekspertyzie autorstwa inż. H. Ł. sporządzonej w marcu 2011 r. oraz c) spięcie ścian szczytowych za pomocą stalowych ściągów biegnących od ściany szczytowej na stronie zachodniej do ściany szczytowej po stronie wschodniej zgodnie z zaleceniami wskazanymi w ekspertyzie sporządzonej w marcu 2011. Organ wskazał, że roboty należy wykonać w terminie do 30 czerwca 2012 r. pod nadzorem osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że ekspertyza wykazała, iż istnieje bezpośrednia groźba zawalenia ścian w narożniku północno-wschodnim budynku. Stan ten został potwierdzony w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2011r. w ramach postępowania odwoławczego. Dlatego nieuzasadnione było wstrzymanie użytkowania całego budynku, a nie jego części obejmującej pomieszczenia nr 1, 3 i 4 na paterze oraz nr 11, 13 i 14 na piętrze. W ocenie organu odwoławczego właśnie te pomieszczenia powinny być objęte zakazem użytkowania. Zauważono, że osobną kwestię stanowi wykonanie doraźnych zabezpieczeń budynku i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. W tym wypadku organ posiłkował się ekspertyzą autorstwa inż. H. Ł., w której wskazano, iż w celu poprawy stanu technicznego ścian budynku należy przeprowadzić ich remont polegający m.in. na: usunięciu przyczyn powstawania spękań i rys na ścianach, poprzez wykonanie wzmocnienia fundamentów w obrębie ścian narożnika od strony północno-wschodniej; spięciu ścian szczytowych za pomocą stalowych ściągów biegnących od ściany szczytowej na stronie zachodniej do ściany szczytowej po stronie wschodniej. Organ stwierdził, że wykonanie tych robót budowlanych wyeliminuje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi i doprowadzi budynek do stanu zdatnego do użytkowania. Biorąc pod uwagę zakres prac a w szczególności konieczność przygotowania i uzgodnienia dokumentacji projektowej jako ostateczny termin wykonania robót przyjęto 30 czerwca 2012 r. Odrębnie, postanowieniem z dnia "[...]’r. nr "[...]", organ II instancji wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego 30-dniowy dodatkowy termin w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku przy ul. "[...]" w B.oraz robót ziemnych prowadzonych na granicy nieruchomości nr 31 i 33. W dniu 20 grudnia 2011r. G. W. w jednym piśmie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oba wskazane rozstrzygnięcia organu II instancji. Podniósł, że organ odwoławczy jedynie potwierdził rozstrzygnięcie I instancji. Podkreślił, że to sąsiad odpowiada za zły stan budynku i to na niego, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, organ powinien nałożyć obowiązek z pkt 3 lit. b i c zaskarżonej decyzji, a nie na właścicieli budynku, którzy są poszkodowanymi. Zdaniem skarżącego przed wydaniem nakazu organy winny przeprowadzić postępowanie w sprawie wykonania niezgodnych z prawem robót ziemnych przez D. M. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zgłoszone zarzuty nie dotyczą prowadzonego postępowania. Wyjaśnił też, że po analizie odwołania uznano, iż część zarzutów niezwiązanych z postępowaniem powinna zostać rozpatrzona w trybie skargowym wskazanym w art. 37 kpa. Dlatego postanowieniem wydanym w osobnym postępowaniu, niezależnie od prowadzonego postępowania odwoławczego, wyznaczono organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez D. M. Organ wskazał, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 2 kpa zażalenie nie przysługuje. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2012r. rozdzielono skargi G. W. zawarte w złożonym piśmie na skargę na decyzję i skargę na postanowienie WINB do odrębnych postępowań. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na decyzję WINB z dnia "[...]". Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Ol 55/12 Sąd odrzucił skargę na wskazane postanowienie, jako niedopuszczalną. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i argumenty w niej zawarte. Wskazał, iż kwestionuje nakazany sposób zabezpieczenia budynku. Podał, że pomieszczenia na parterze zostały obecnie wyłączone z użytkowania. Uczestnik postępowania C. J. podał, że zgadza się z tym, że budynek wymaga remontu. Uważa, że zalecenia zawarte w decyzji co do spięcia klamrami są prawidłowe. Wskazał, że zostały wyłączone z użytkowania należące do jego rodziny pomieszczenia na piętrze budynku, które opisano w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Stosownie zaś do pkt 3 tego artykułu właściwy organ jest obowiązany jednocześnie zarządzić: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania; wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Powyższy przepis nakłada zatem na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działania w pewnych nagłych sytuacjach, jak groźba bezpośredniego zawalenia się budynku i przeciwdziałania ewentualnym ich skutkom poprzez wydanie odpowiedniej decyzji oraz zarządzenie umieszczenia informacji o grożącym ze strony tego budynku niebezpieczeństwie oraz wykonanie jego zabezpieczeń (pkt 3). Adresatem władczo nałożonych przez organ obowiązków ustawodawca uczynił jedynie właściciela lub zarządcę budynku, zaś treścią tych obowiązków jest opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania. Wykonanie tego obowiązku faktycznie sprowadzać się będzie do fizycznego wyprowadzenia ludzi z zagrożonego obiektu budowlanego lub jego części oraz zabezpieczenia tegoż obiektu lub wyłączonej z użytkowania części przed ich powrotem, a także zabezpieczeniem pomieszczeń przed dostępem innych osób (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 1772/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Zakres tego obowiązku, termin jego realizacji wynikać będzie ze stanu faktycznego sprawy, tj. stanu technicznego budynku, ustalonego przez organ. Należy podkreślić, iż dla zastosowania przepisu art. 68 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, z jakich powodów doszło do złego stanu budynku i kto ponosi za to odpowiedzialność. Adresatem takiej decyzji są wyłącznie właściciele lub zarządca budynku. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości konieczność wyłączenia z użytkowania części budynku w zakresie ustalonym przez organ II instancji w związku z istniejącym realnie bezpośrednim zagrożeniem zawalenia się ścian w narożniku północno-wschodnim. Organ odwoławczy, wydając decyzję reformatoryjną błędnie jednak określił termin wykonania tego nakazu. Wyłączenie budynku lub jego części z użytkowania powinno nastąpić "w określonym terminie", a nie "na określony termin". Organ w trybie art. 68 Prawa budowlanego uprawniony był do określenia do kiedy ostatecznie współwłaściciele budynku mają obowiązek wyłączyć zagrożoną jego część z użytkowania, czyli w jakim terminie mają oni wykonać ten obowiązek. WINB zaś tak zredagował sentencję, że wynika z niej, iż współwłaściciele mają wyłączyć z użytkowania wskazane pomieszczenia do czasu wykonania wymienionych w pkt 3 obowiązków, zmierzających do poprawy stanu technicznego obiektu. Tym samym należałoby przyjąć, że po przeprowadzeniu wymienionych prac właściciele przedmiotowego budynku będą mogli ponownie użytkować wyłączone pomieszczenia. Przy czym uszło uwadze organu II instancji, że zakres rozstrzygnięcia opartego na art. 68 Prawa budowlanego dotyczyć może wyłącznie kwestii uregulowanych tym przepisem, to jest podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lub wyłączenia z użytkowania budynku (lub jego części) stwarzającego zagrożenie. Organ w decyzji podjętej na podstawie art. 68 nie określa zakresu i sposobu przeprowadzenia robót, których celem jest doprowadzenia do poprawy stanu technicznego obiektu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 87/11). WINB mylnie utożsamił wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o których mowa art. 68 pkt 3 lit. b, z robotami budowlanymi zmierzającymi do doprowadzenia do ponownej użyteczności wyłączonej części budynku. W unormowaniu tym chodzi jedynie o taki zakres prac, które zapobiegną zawaleniu się budynku lub jego części na przebywających w jego otoczeniu ludzi lub znajdujące się tam mienie. Stwierdzenie przez organ orzekający o możliwości doprowadzenia budynku do dalszego użytkowania, może stanowić przesłankę do wydania odrębnej decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (vide: komentarz Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 629). Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w części dotyczącej pkt 3 b i c, to jest w zakresie, w jakim nakłada obowiązki zmierzające do przywrócenia budynku do stanu technicznego zgodnego z prawem. Oznacza to, że WINB ponownie rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej ustawy.