II SA/Ol 542/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi A - S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi - oddala skargę. A - S.A. w dniu 30 czerwca 2004r., powołując się na przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001r. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej: ustawą wprowadzającą, złożył zgłoszenie zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie stacji paliw zlokalizowanych w: "[...]" przy ul. "[...]" (działka nr "[...]"), "[...]" przy ul."[...]" (działka nr "[...]"), "[...]" przy ul. "[...]" (działka nr "[...]") i "[...]" przy ul. "[...]" (działka nr "[...]"). W 1999r. nieruchomości te zostały przekazane A - S.A. w stanie zanieczyszczonym. A - S.A. wskazał również, iż zanieczyszczenie zostało spowodowane przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, przez inny podmiot – B - S.A. W toku postępowania A – S.A. na żądanie Starosty Powiatowego przedłożył wyniki badań gruntów, podkreślając jednocześnie, iż są to badania powierzchniowe, gdyż nie jest możliwe badanie gruntu pod zbiornikami w trakcie ich eksploatacji. Starosta Powiatowy decyzją z dnia "[...]" r., znak: "[...]", odrzucił zgłoszenie A - S.A. uzasadniając to tym, iż zgłaszający, jako następca prawny B - S.A. wszedł w jego wszystkie prawa i obowiązki, w tym dotyczące zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Nie można zatem uznać B - S.A. jako inny podmiot niż A - S.A. Ponadto organ wskazał, iż z przedstawionych badań gruntów wynika, że tylko na terenie stacji paliw w P. można mówić o zanieczyszczeniu gruntu, a z treści przedstawionych dokumentów nie wynika, że zanieczyszczenie powstało przed dniem 1 października 2001r. Od powyżej decyzji odwołanie wniósł A - S.A. podnosząc, że zasada sukcesji uniwersalnej wynikająca z art. 465 § 3 Kodeksu Handlowego obejmuje jedynie stosunki cywilnoprawne. Następstwo prawne wynikające z prawa administracyjnego regulowały przepisy prawa administracyjnego i wymagały każdorazowego indywidualnego rozpoznania. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie środowiska, jak wskazał odwołujący, odpowiedzialność sprawcy zanieczyszczeń była niezbywalna i nierozerwalnie związana z osobą sprawcy. Ponadto wskazał, powołując się na względy doświadczenia życiowego i wiedzę historyczną, na niemożność dokonania badań potwierdzających czas w jakim doszło do zanieczyszczenia gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatowego . W motywach uzasadnienia wskazało, iż za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie można uznać podmiotu będącego sukcesorem uniwersalnym sprawcy zanieczyszczeń. Stąd istnieją podstawy do przyjęcia, iż A - S.A. powstały w "[...]" r. w wyniku połączenia się spółek, w tym B - S.A., jako następcy prawnemu po B - S.A., nie przysługuje przymiot innego podmiotu, niż wskazany sprawca zanieczyszczeń B - S.A. Ponadto Kolegium dodało, że to do władającego ziemią należy badanie i potwierdzenie istnienia zanieczyszczeń gleby. Z wyników badań, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie jakości standardów gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359), wynika, że zanieczyszczenia ziemi lub gleby stwierdzono jedynie na terenie stacji paliw w P. Jednak A - S.A. nie wykazał, że zanieczyszczenia te powstały przed dniem 1 października 2001r., a ich sprawcą był inny podmiot. Ogólne powoływanie się na długoletnie korzystanie z terenu przez poprzednika i "doświadczenie życiowe" nie świadczą o tym, iż sprawcą wspomnianych zanieczyszczeń był B - S.A. Na powyższą decyzję A - S.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie żądając uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono m. in. naruszenie normy art. 7 i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego, naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez przyjęcie, że poprzednik prawny B - S.A. nie jest "innym podmiotem" niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie, naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej poprzez przyjęcie, że termin "wyniki badań" o których mowa w tym przepisie oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych, jak też przyjęcie, że uwzględniane w zgłoszeniu "wyniki badań" muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W uzasadnieniu skargi A - S.A. wskazał, że jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, to obowiązkiem organu, jest jego uzupełnienie. Odrzucenie zgłoszenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto dodał, iż w jego ocenie do art. 12 ustawy wprowadzającej należy stosować wykładnię literalną, w związku z czym ważne jest stwierdzenie, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot i jego udowodnienie. Nie należy zatem stosować argumentacji o następstwie prawnym, a jedynie wykazać dokonanie zanieczyszczenia przez inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005r., Sygn. akt II SA/Ol 684/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji paliw nr "[...]" w P. przy ul. "[...]" (działka nr "[...]") i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji Paliw Nr "[...]" w P., przy ul. "[...]" (działka Nr "[...]"). W pozostałej części Sąd skargę oddalił. Argumentując uzasadnienie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej , który to przepis jest lex specialis do k.p.a., na zgłaszającym spoczywa obowiązek potwierdzenia złożonymi badaniami faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby. Zatem jeżeli z przedłożonych przez zgłaszającego badań nie wynika fakt zanieczyszczenia, to na organie nie spoczywa obowiązek przeprowadzania z urzędu innych dowodów, w celu wykazania słuszności twierdzeń zgłaszającego co do zanieczyszczenia ziemi lub gleby. W tej sytuacji nie można uznać, że w odniesieniu do nieruchomości położonych w "[...]", "[...]" i "[...]" organy I i II instancji naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględnienia słusznego interesu strony. Dlatego w tym zakresie skarga została oddalona. Skarga jest natomiast zasadna, jak wskazał Sąd, w części dotyczącej zgłoszenia zanieczyszczenia gruntu na stacji paliw w P., bowiem nie można podzielić stanowiska organów administracji, że w związku z sukcesją uniwersalną A - S.A. nie jest innym podmiotem niż B - S.A. w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych wynikających z art. 12 ustawy wprowadzającej. W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że B - S.A. utracił swój byt na skutek wykreślenia tej spółki z rejestru handlowego z dniem "[...]" r. Z kolei, A - S.A. powstał jako odrębna spółka akcyjna wpisana do rejestru handlowego, przejmując jedynie majątek spółki B – S.A. i C, w tym nieruchomości będące przedmiotem zgłoszenia. Zatem A - S.A. jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Od powyższego wyroku z dnia 1 grudnia 2005r. skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Zaskarżając wyrok w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji paliw nr "[...]" w P. (decyzja organu I i II instancji) oraz zasądzenia kosztów postępowania, Kolegium zarzuciło naruszenie art. 12 ustawy wprowadzającej poprzez błędne przyjęcie, iż rodzaj następstwa prawnego nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania tego przepisu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że A - S.A. mogło skutecznie zgłosić zanieczyszczenie powierzchni ziemi przez poprzednika prawnego B - S.A. Ponadto Kolegium podniosło, że w przypadku sukcesji uniwersalnej dochodzi do przejęcia praw i obowiązków publicznoprawnych. Na następcę prawnego w drodze sukcesji uniwersalnej przechodzą rzeczowe stosunki administracyjne, tym samym należy przyjąć, iż A - S.A. nie może być uznany za inny podmiot niż sprawca zanieczyszczeń B - S.A. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt "[...]" , Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzuceniu zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji paliw nr "[...]" w P. przy ul. "[...]" (działka nr "[...]") i poprzedzającej ją decyzję Starosty Powiatowego w części dotyczącej odrzucenia zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji Paliw Nr "[...]" w P., przy ul. "[...]" (działka Nr "[...]") oraz w części dotyczącej zasądzenia od Kolegium zwrotu kosztów postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w motywach wyroku, iż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) jednostki organizacyjne zanieczyszczające powierzchnie ziemi, miały obowiązek rekultywacji środowiska, przy czym obowiązki te mogły być egzekwowane zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Unormowania tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z tytułem prawnym do nieruchomości lub z prawami rzeczowymi, zaś z faktu władania nieruchomością nie wynikał obowiązek rekultywacji, w sytuacji gdy władający nieruchomością nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ustawie Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego, natychmiastowego jej dokonania, może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że zwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Takie unormowanie wyklucza możliwość zwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to również, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. Tym samym w aktualnym stanie prawnym władający powierzchnią ziemi nabywając względnie przejmując zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje również obowiązek dokonania rekultywacji, przy czym odrębną kwestią są wzajemne relacje miedzy zbywcą nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności. Wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując wykładni art. 12 oraz art. 102 ust. 2 ustawy wprowadzającej, przy zastosowaniu tych samych kryteriów, należy dojść do wniosku, że w obydwu tych unormowaniach chodzi o zanieczyszczenie dokonane po objęciu nieruchomości przez aktualnego jej władającego. Skoro tak, to wykluczona jest możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzednika prawnego władającego. W konsekwencji zanieczyszczenie spowodowane przez poprzednika prawnego władającego, nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Nie można zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 190 p.p.s.a. określił więc, iż Sąd pierwszej instancji nie może orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne (w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W niniejszej sprawie orzekano na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Przepis ten stanowi podstawę do odrzucenia, w drodze decyzji, zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy, gdy nie są spełnione warunki tej ustawy. W świetle art. 12 ust. 1 zgłoszenie, którego powinien dokonać władający powierzchnią ziemi, może dotyczyć wyłącznie gleby lub ziemi zanieczyszczonych przed wejściem w życie ustawy – co nastąpiło z dniem 1 października 2001r. (art. 62 ustawy) – oraz przypadków, gdy zanieczyszczenia spowodował inny podmiot niż aktualnie władający. W świetle art. 12 ust. 2 do zgłoszenia muszą być dołączone m.in. wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi. Wskazać należy, iż uregulowanie objęte art. 12 wskazanej ustawy przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, to jest w dniu 1 października 2001r., dokonania zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jako spowodował inny podmiot przed wejściem w życie tej ustawy, z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004r. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że dotyczy on sytuacji, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą w stosunku do władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem. Z tego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony po tym, jak władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania poprzednika prawnego władającego. Wymieniony przepis wyklucza również uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w wypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 27.07.2006r., sygn. akt II OSK 987/05, publ. ONSAiWSA nr 2 z 2007r.) Należy w związku z tym przyjąć, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, co wyklucza uznanie poprzednika prawnego władającego za "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu. Takie też stanowisko, stwierdzające, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", prezentowane jest powszechnie w judykaturze (por. wyrok NSA z dn. 14.05.2007r., sygn. akt II OSK 724/06, niepublikowany; wyrok WSA w Warszawie z dn. 19.12.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1600/05, LEX nr 189795). Reasumując, wskazać należy, iż uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia z dnia 1 grudnia 2005r., Sygn. akt II SA/Ol 684/05, zapadł z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.