II SA/Ol 546/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Giżycku w dniu 29 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXV/59/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Giżycka w 2017 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.". W złożonej na powyższą uchwałę skardze Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.a.n.", przez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pomimo że jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. Prokurator wywiódł, że uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wobec zawierania obok postanowień indywidualno-konkretnych norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym jest aktem prawa miejscowego. Zauważył, że jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Podniósł, że niektóre z norm prawnych zawartych w załączniku kontrolowanej uchwały mają formę norm o charakterze generalnym, gdyż nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, np. § 2 ust. 4, w którym jako cel Programu wymieniono edukację mieszkańców, § 3 ust. 2 pkt 3 dotyczący sprawowania opieki nad wolno żyjącymi kotami przez spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe i opiekunów kotów wolno żyjących, § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 dotyczący współpracy Urzędu Miejskiego w Giżycku z tymi podmiotami, § 4 ust. 3 wskazujący niesprecyzowane konkretnie organizacje społeczne, stowarzyszenia i fundacje jako jednego z wykonawców Programu, § 7 ust. 1 określający w sposób ogólny właścicieli zwierząt podlegających odławianiu i ust. 2 wskazujący uprawnienie mieszkańców Giżycka do zgłaszania bezdomnych zwierząt, § 9 ust. 2 i 3 normujące ogólne warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o adopcje zwierzęcia ze schroniska i wskazujący ogólnie adresatów tej normy. Skarżący wywiódł, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera szereg norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a tym samym winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Skarżący stwierdził, że niewykonanie obowiązku ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowy jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W § 3 skarżonej uchwały postanowiono bowiem jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wniósł o jej uwzględnienie, podzielając stanowisko zawarte w skardze. Burmistrz Miasta Giżycka zauważył ponadto, że zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie 2017 r., a zaniechanie jej publikacji w dzienniku urzędowy było następstwem rozbieżności co do istnienia tego obowiązku. Dodał, że Obowiązująca aktualnie uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera zapis o wejściu w życie po upływnie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona, jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno - abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie zatem przez Radę Miejską w Giżycku obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Sąd wyjaśnia, że chociaż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.