II SA/Ol 549/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 29 marca 2011 r., nr V/25/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Świątkach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Rozdziału 1 pkt 2 - 3 i pkt 9. W dniu 29 marca 2011 r. Rada Gminy Świątki działając na podstawie mi.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej u.p.p.r. lub ustawa), podjęła uchwałę Nr V/25/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Świątkach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9a ust. 15, w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy wskutek naruszenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 9a ust. 15 ustawy poprzez jej przekroczenie i wskazanie przez Radę Gminy w wydanej uchwale nie tylko trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ale również jej składu i przesłanek odwołania. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Dodatkowo żaden z przepisów ustawy nie upoważnił rady do określania wymagań wobec członków zespołu dyscyplinarnego. Wprowadzona przez Radę przesłanka odwołania członka zespołu (np. skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne) wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, a nie jej przesłanki. Nadto, ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. W odpowiedz na skargę, organ pozostawił Sądowi ocenę zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Świątkach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza delegację ustawową. I tak stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu, w tym pominięcia możliwości powołania przez Wójta w skład zespołu prokuratorów, przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego pkt 2 i 3 Rozdziału 1 zaskarżonego załącznika do uchwały wskazujące, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. W powyższym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Słusznie ponadto prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego pkt 9 lit. a – d Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że odwołanie Przewodniczącego lub Członka Zespołu może nastąpić przed upływem kadencji: na jego wniosek, na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem, uzasadnionego pisemnego wniosku Wójta Gminy Świątki, w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, jest niezgodny z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzone przesłanki odwołania członka wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załącznika do uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.