II SA/Ol 554/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Jonkowo z dnia 11 maja 2017 r., nr XXXIX/222/2017 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jonkowo w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Jonkowo w dniu 11 maja 2017r. podjęła uchwałę nr XXXIX/222/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jonkowo w 2017 roku". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – dalej jako: u.o.z.). Zgodnie z § 3 podjętej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1523 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie wniesienia skargi - dalej jako: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego pomimo, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie uchwalony program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, to zawiera także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Program jest bowiem powszechnie obowiązujący, skierowany jest do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że zaskarżona uchwala podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jonkowo, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 27 czerwca 2019r. straciła ona moc obowiązującą. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, regulujących uprawnienia i obowiązki bliżej niedookreślonego kręgu podmiotów. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, nie kształtujący sytuacji prawnej adresatów norm z niego wynikających, lecz akt konkretyzujący działania gminy w zakresie ustawowo określonych celów. Podkreślono, że we wniesionej skardze nie wykazano, jakoby zaskarżona uchwała zawierała jakąkolwiek normę o charakterze generalno-abstrakcyjnym, określającą prawa lub obowiązki obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że słuszne jest stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępne w Internecie). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem zaś wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być - zgodnie z art. 42 u.s.g. - ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym wyjaśnić należy, że fakt wygaśnięcia uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.