II SA/Ol 556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. C. i P. C. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. M. i P. C. 2 czerwca 2006 roku zgłosili zamiar przystąpienia z dniem 2 lipca 2006 roku do budowy wiaty o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce nr "[...]" w S. gm. S., położonej przy brzegu jeziora "[...]". Starosta decyzją z dnia "[...]" czerwca 2006 roku, znak "[...]" wniósł sprzeciw w sprawie budowy przedmiotowej wiaty podnosząc, że jezioro "[...]" jest objęte "Obszarem Chronionego Krajobrazu "[...]". Zgodnie z rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa, na tym obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od brzegów jezior (§ 4 ust. 1 pkt 8). Wiata objęta zgłoszeniem zlokalizowana jest w odległości około 25 m od brzegu jeziora "[...]", co narusza wskazany przepis. Od powyższej decyzji M. i P. C. wnieśli odwołanie wskazując, że wiata objęta zgłoszeniem ma zostać wybudowana na działce nr "[...]", która leży poza Obszarem Chronionym Krajobrazu "[...]". Wojewoda decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z mapą Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" całe jezioro "[...]" jest objęte obszarem chronionego krajobrazu. W § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgłoszony przez skarżących zamiar budowy wiaty w odległości 25 m od brzegu jeziora "[...]" narusza przepis rozporządzenia. Ponadto organ wyjaśnił, że Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" obejmuje całą linię brzegową jeziora "[...]", również sąsiadującą z działką skarżących. Na powyższą decyzję M. i P. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze podnieśli, że rozporządzenie nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku (Dz.Urz. Województwa "[...]") w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa nie zostało uzgodnione z radami gmin, w tym z Radą Gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 23 ust. 3 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, projekt rozporządzenia w sprawie wytyczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Przedmiotowe rozporządzenie określa nazwę obszaru, przebieg granicy, sprawującego nadzór oraz wprowadza zakazy dla całego obszaru chronionego krajobrazu. W ocenie skarżących, jest rozporządzeniem wyznaczającym obszar chronionego krajobrazu, a zatem podlegało obowiązkowi uzgodnienia z właściwymi radami gmin. Ponadto, zdaniem skarżących, rozporządzenie narusza art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" został powołany rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" kwietnia 2003 roku w sprawie wprowadzania obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Województwa z 2003 r. "[...]"). Rozporządzenie nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku reguluje zagadnienia tożsame z przedmiotem regulacji rozporządzenia Wojewody z dnia "[...]" kwietnia 2003 roku. Należy zatem uznać, że uchyla ono poprzednie rozporządzenie pomimo braku wyraźnej klauzuli derogacyjnej. Skarżący podnieśli również, że niedostępna jest mapa, na podstawie której Wojewoda uznał, iż linia brzegowa jeziora "[...]" w całości objęta jest obszarem chronionego krajobrazu. Dostępny jest jedynie na stronach internetu opis przebiegu granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", w którym nie ma mowy o tym, że całe jezior "[...]" zostało objęte ochroną. W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 121/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku. Jednakże wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż w dniu 1 września 2006 roku została wniesiona przez Wojewodę skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 roku, II OSK 1589/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 121/06. Na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowił dopuścić dowód z akt o sygn. II SA/Ol 121/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja taka jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 cyt. ustawy. W przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia "[...]", znak "[...]", i decyzja ją poprzedzająca, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wiaty przez M. i P. C. na działce nr "[...]" w S. gm. S., położonej przy brzegu jeziora "[...]" , zostały wydane na podstawie rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" listopada 2005 roku (Dz.Urz. Województwa z 2005 r., "[...]") w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 121/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność powyższego rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to naruszało przepisy Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Waga stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa miała charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności rozporządzenia. W ocenie Sądu sytuacja, gdy rozporządzenie wojewody, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, okazało się niezgodne z ustawą i w związku z tym została stwierdzona jego nieważność, oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP z 1997 roku i art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepisy rozporządzenia, którego w późniejszym czasie została stwierdzona nieważność z powodu niezgodności z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów. Stwierdzenie nieważności danego aktu jest instytucją działającą z mocą wsteczną znoszącą wszelkie skutki prawne powstałe od samego początku wydania wadliwego aktu. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem pamiętać, że "nie można (...) naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 roku, I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o przepisy prawa materialnego niezgodne z ustawą. W wyroku z dnia 16 grudnia 2005 roku (I FSK 395/05, niepubl.) NSA stwierdził, że jeżeli jakiś akt indywidualny nie znajduje oparcia w prawie materialnym niesprzecznym z Konstytucją i ustawami, to znaczy, że jest wydany z naruszeniem prawa materialnego. Natomiast brak normy prawa materialnego zgodnej z Konstytucją i ustawami nie pozwala na akceptację aktu indywidualnego, który nie znajduje oparcia w niewadliwym prawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z powodu wydania ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz na mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.