II SA/Ol 56/20

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora ... na uchwałę Rady Miasta O. z dnia ... roku, nr ... w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § ...ust. ..., ..., ..., § ...ust. ... oraz § ... ust. ... i ... zaskarżonej ustawy. Rada Miasta Olsztyn, działając na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2013 r., poz. 549, z późn. zm.; dalej u.p.p.r. lub ustawa), podjęła 27 sierpnia 2014 r. uchwałę Nr LVIII/900/14 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 6, 7 i 8, § 3 ust. 5 i § 5 ust. 1 i 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 7, 10 i 14 ustawy oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przez: - przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 2 ust. 6 przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy Rada Miasta nie ma kompetencji do określania przyczyn odwoływania członków Zespołu i uprawniona jest jedynie do uregulowania procedury (trybu i sposobu) odwołania członka Zespołu, - przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 2 ust. 7 i 8 przesłanek wygaśnięcia członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym oraz procedury powołania innego członka Zespołu w przypadku wygaśnięcia członkostwa, podczas gdy ustawa nie przewiduje instytucji "wygaśnięcia" członkostwa, a upoważnia Radę Miasta jedynie do określania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, - powtórzenie w § 3 ust. 5 uchwały treści art. 9a ust. 7 ustawy, - modyfikację w § 5 ust. 1 uchwały treści art. 9a ust. 10 ustawy, - modyfikację w § 5 ust. 2 uchwały treści art. 9a ust. 14 ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna podzielił argumenty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej : p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzut skarżącego dotyczący rażącego naruszenia prawa przez określenie trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 2 ust. 6 uchwały wskazujący, że odwołanie członka Zespołu następuje w przypadku jego rezygnacji z pełnionej funkcji, jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. Wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zatem zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Treść § 2 ust. 7 i 8 uchwały została również uchwalona z przekroczeniem kompetencji organu gminy zawartej w art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca nie przewidział bowiem upoważnienia do określenia przypadków wygaśnięcia członkostwa w Zespole, a w konsekwencji także – do trybu powoływania nowego członku zespołu w przypadku wygaśnięcia członkostwa. Istotnie narusza prawo także § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przewidujący, że zespół w drodze uchwały może tworzyć grupy robocze. Przepis ten stanowi modyfikację art. 9 ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Ponadto z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie wynika, aby organ gminy był uprawniony do uregulowania tej kwestii w drodze uchwały. Za sprzeczny z prawem należy również uznać § 3 ust. 5 uchwały, który powtarza treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r., zgodnie z którym posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, stanowiący, że "spotkania grup roboczych odbywają się w zależności od potrzeb, zarówno w odniesieniu do miejsca, jak i częstotliwości spotkań oraz ilości uczestniczących w nich członków, przy uwzględnieniu interesu i potrzeb rodzin, w których wystąpiła przemoc", stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Zakwestionowany przepis wyeliminował określoną ustawowo minimalną częstotliwość zwoływania posiedzeń. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.