II SA/Ol 568/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej O. w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie powierzenia uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Rada Miejska w Nidzicy ( dalej jako: "Rada", "organ" ) w dniu 28 listopada 2019 r. podjęła uchwałę NR XIX/238/2019 w sprawie powierzenia uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Uprawnienia te powierzone zostały Burmistrzowi Nidzicy, zaś w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższą uchwałę skargą z 17 czerwca 2024 r. zaskarżyła Spółdzielnia [...] (dalej jako: "skarżąca"), zarzucając brak kompetencji do wydania przedmiotowej uchwały, wobec czego wydana została ona bez podstawy prawnej. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat. Rada nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie mogła również podjąć przedmiotowej uchwały, bo nie posiada kompetencji do jej wydania, tym samym uchwała wydana została bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Uzasadniając swoje stanowisko wskazano, że prawodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej upoważniony został do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała nie dotyczy daniny publicznej, ale formy odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z kolei z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) z dniem 12 grudnia 2017 r. uchylony został art. 24 ust. 1-5b i art. 7-13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) upoważniający radę gminy do zatwierdzania w drodze uchwały taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast na mocy art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) z dniem 1 stycznia 2018 r. z definicji ścieków znajdującej się w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków usunięto wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Tym samym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne straciły uprawnienia do ustalania opłaty za gospodarowanie wodami opadowymi oraz ustalania cen i odpłatności za taką usługę obok opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Skoro wody opadowe i roztopowe nie są w świetle wskazanych przepisów ściekami, nie podlegają taryfom ustalanym na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiotowa uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Nidzicy na mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 2019 r., poz. 712; dalej: u.g.k.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi zaś, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Ustęp 2 powyższego przepisu stanowi zaś, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Dlatego też wbrew twierdzeniom skargi istniała i istnieje podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestionowana uchwała dotyczy powierzenia Burmistrzowi Nidzicy uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową a zatem do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2021 r. w sprawie I GSK639/21 wyjaśnił, że opłaty ustalane na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej nie stanowią daniny publicznej, lecz są formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tak więc tego rodzaju opłata nie jest daniną publiczną i nie powinna być tak traktowana. Kwestia ta nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstała natomiast rozbieżność poglądów prawnych co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie powyższego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2021 r., I GSK 1810/18, LEX nr 3218740). Odmienny pogląd orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, LEX nr 1418773 oraz z 22 listopada 2022 r. III OSK 5837/21, LEX nr 3436066). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., II OSK 2990/17, LEX nr 2455184 oraz z 7 września 2017 r., II OSK 27/16, LEX nr 2374152). Przedstawiona wyżej rozbieżność w orzecznictwie, jak i ocena w zakresie dopuszczalności ustalenia opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, dotyczyła aktów (uchwał organów stanowiących lub zarządzeń organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego) ustalających przedmiotowe opłaty. To bowiem te akty mają charakter aktów prawa miejscowego i tym samym mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach naruszenia interesu prawnego i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślić jednak należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nidzicy wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. i stanowiła faktycznie jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego tej gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 października 2023 r., w sprawie III OSK 802/22 wskazał, że szczegółowa analiza wyroków sądów administracyjnych dotyczących aktów wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że jeśli podstawę kontrolowanych w tych wyrokach aktów stanowił również art. 4 ust. 2 u.g.k. to tylko z tego powodu, że wydawane były na podstawie upoważnienia z tego przepisu, a nie dlatego, że były to akty ustanawiające tego rodzaju upoważnienie. Przykładowo w wyroku z 16 stycznia 2018 r. II OSK 2868/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z tak zaprezentowanego stanowiska wynika, że aktem prawa miejscowego jest zarówno uchwała organu stanowiącego wydana bezpośrednio na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak i zarządzenie wydane przez organ wykonawczy na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.g.k. Nie wynika natomiast z niego, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała ustanawiająca tego rodzaju upoważnienie (subdelegację) na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym ( III OSK 802/22 ) powtórzyć należy, że uchwała tego rodzaju nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt wewnętrzny, którego adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, który może zostać zaskarżony do Sądu na podstawie art. 3 § 2 ust. 5 p.p.s.a., lecz akt z art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. Nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców, lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca wnosząc skargę do Sądu dysponowała interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały, a tym bardziej, że interes ten został naruszony. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej. Związek ten mógłby ewentualnie powstać dopiero na skutek wydania zarządzenia Burmistrza Nidzicy ustalającego przedmiotowe opłaty, jednak takie zarządzenie nie było przedmiotem skargi. Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g.). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2. wyroku na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzającego, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma (skargi) odrzuconego. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.