I GSK 1810/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 825/17 w sprawie ze skargi Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 825/17 oddalił skargę Gminy A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych. WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "usg") stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta P. z [...] maja 2017 r. nr [...], w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. przy ul. [...] w całości, jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 827, dalej: "ugk") w związku z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 296, ze zm., dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych"). W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski zakwestionował podjęcie przedmiotowej uchwały, gdyż w § 3 Rada Miasta P. postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym nadała uchwale charakter prawa miejscowego, gdy tymczasem uchylana uchwała z [...] czerwca 2004 r. w § 4 zawierała postanowienie o treści "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Nie miała zatem charakteru prawa miejscowego i nie została opublikowana. W ocenie organu nadzoru nadanie charakteru prawa miejscowego uchwale, która takiego waloru nie posiada stanowi istotne naruszenia prawa. Przedmiotowa uchwała, zdaniem organu, nie należy bowiem do żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie jest ona aktem prawa miejscowego, ani tez nie podlega publikacji na mocy przepisów szczególnych. Organ odwołał się do art. 94 Konstytucji RP który definiuje prawo miejscowe i wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk przyznaje Radzie kompetencje do podjęcia powyższej uchwały. Daje Radzie kompetencje do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podkreślił, że nie ma w tym przypadku przepisów szczególnych ale też przepis ten nie stanowi upoważnienia do wydania na jego podstawie aktu prawa miejscowego, zwłaszcza, że uchwała nie ma przymiotu powszechnego obowiązywania. Wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akty te zostały wydane i które w imieniu gminy będą zawierały umowę o świadczenie usługi. Tym samym nadanie uchwale charakteru aktu powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Organ przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii oraz dokonał wykładni art. 4 ust. 1 ugk wykluczającej kompetencje Rady do stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie ustalania cen i opłat za korzystanie z miejskiego basenu i obiektów sportowych. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że w świetle przywołanych regulacji prawnych uchwała Rady Miasta P. z [...] maja 2017 r. uchylająca uchwałę Rady Miasta P. z [...] czerwca 2004 r., nie ma charakteru prawa miejscowego i dla skutecznego obowiązywania powinna wejść w życie w takim samym trybie jak uchwała pierwotna (uchylana), to jest z dniem podjęcia uchwały. Wprowadzenie dwóch różnych trybów wejścia w życie uchwały regulującej ten sam przedmiot, jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji, gwarantującego pewność prawa i zasady poprawnej legislacji oraz art. 7 tej ustawy definiującym zasadę legalizmu, a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Tym samym podlegała ona unieważnieniu w całości na mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Gminy A wskazał, że istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie Gminy art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk stanowi normę regulującą stanowienie prawa miejscowego. Wojewodo stoi na stanowisku, że sporny przepis jest normą kompetencyjną. Daje uprawnienie do wprowadzania nowych danin publicznych. Dodatkowo wskazuje, że wprowadzanie danin oraz ich zmiana musi odbywać się w tym samym trybie. Nie może uchwała wprowadzająca mieć inny status prawny niż uchwała zmieniająca, jak to zaistniało w przedmiotowej sprawie. Z brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy akt ten jest sprzeczny z prawem. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta P. z [...] maja 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P., jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa poprzez nadanie jej charakteru prawa miejscowego bez podstawy prawnej. Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego aktu nadzoru nie dopatrzył się wydania go z naruszeniem prawa materialnego czy procesowego, a tym samym konieczności usunięcia go z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazał, że nie może być tak aby jedną kwestię merytoryczną (wysokości opłat) regulowały akty prawne tego samego organu stanowiącego o różnym statusie. Raz uchwała zwykła a raz prawo miejscowe i już ten argument powoduje, że wprowadzając taki dualizm skarżąca istotnie naruszyła prawo i istniejący stan rzeczy wymagał ujednolicenia. Skarżąca tego nie uczyniła mimo doświadczeń z roku 2015 i uchylenia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały zmieniającej w trybie autokontroli. Sąd podkreślił, że od 2004 r. nie zmienił się stan prawny regulujący kwestie kompetencji organów gminy, charakteru podejmowanych przez nią aktów czy katalog aktów prawa miejscowego. Zatem kwestia sporną pozostaje charakter prawny uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, z którego Rada Miasta P. wywiodła kompetencje do nadania uchwale statusu prawa miejscowego. Nie wskazała bowiem żadnego innego przepisu prawa na uzasadnienie swojego stanowiska. Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania uchwały Rady Miasta P. z [...] maja 2017 r. za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Słusznie zatem, w ocenie WSA, wywiódł organ, że z treści tego przepisu wynika, że stanowi on wyłącznie podstawę prawną dla uchwalenia stawek opłat za korzystanie z basenów i obiektów sportowych Gminy. Nie można wywieść z niej normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że jest ono należycie umotywowane w oparciu o szeroko przywołanie orzecznictwo sądowoadministracyjnego oraz stanowisko doktryny. Skargą kasacyjną Gmina A zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (jt: Dz. U. z 2017 r., poz. 827 z późn. zm., dalej: u.g.k.) w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (jt.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jt.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, dalej: u.o.a.n.), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2017 roku w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P. nie jest aktem prawa miejscowego, jako że nie należy do żadnej kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W rzeczywistości jednak o charakterze prawnym uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego decyduje każdorazowo rodzaj materii regulowanej daną uchwałą. Sąd pierwszej instancji błędnie nie dostrzegł, że przedmiotowa uchwała adresowana była do szerokiej i nieokreślonej grupy adresatów, kształtując ich prawa i obowiązki, jednocześnie mając powtarzalny charakter, a przede wszystkim, iż posiadała ona oparcie w powszechnie obowiązującym przepisie ustawowym. Zważywszy na to, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyznacza generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalenia za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publiczne to uznać należy, że stanowi on podstawę do wydania aktów prawa miejscowego. Tym samym na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2017 roku winna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W uzasadnieniu Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Gmina twierdzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Rady P. nr [...] z dnia 22 maja 2017 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji przy ul. [...], nie jest aktem prawa miejscowego. Według Gminy, wobec tego, że przedmiotowa uchwała wpłynąć miała na wysokość opłat za korzystanie z basenów i urządzeń sportowych znajdujących się na terenie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w P., tym samym treścią tej uchwały związany miał zostać każdy usługobiorca , który skorzysta z wymienionych urządzeń publicznych. Co za tym idzie, wywodzi dalej skarżąca kasacyjnie, nie sposób poddać w wątpliwość tego, iż przedmiotowa uchwała adresowana była do szerokiej i nieokreślonej grupy adresatów, kształtując ich prawa i obowiązki , jednocześnie mając powtarzalny charakter, a przede wszystkim posiadała ona oparcie w powszechnie obowiązującym przepisie ustawowym. Zniesienie obowiązku wnoszenia opłaty miało charakter powtarzalny i tym samym świadczy o abstrakcyjności oraz generalności przedmiotowych norm. W efekcie, zdaniem kasatora, przedmiotowa uchwała posiada wszystkie przymioty charakterystyczne dla aktu prawa miejscowego. Uznając, że przedstawione stanowisko nie zasługuje na aprobatę Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na podstawie art. 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Rada gminy została upoważniona do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego. Zakres upoważnienia ustawowego jest bardzo ogólny przez co z jednej strony rada ma dość dużą swobodę w określaniu tych zasad, z drugiej zaś może stwarzać to trudności w jej stosowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, z którego skarżąca kasacyjnie wywiodła kompetencję do podjęcia spornej uchwały brzmi: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uregulowanie to uprawnia radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, nie dotyczy zaś zasad korzystania z tych obiektów i nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego opłat o charakterze publicznoprawnym. Należy zauważyć, że regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 758/10, publ. CBOS). Pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2005 r. o sygn. akt II OSK 138/05; WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 1415/01; NSA z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 1103/08; WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. o sygn. akt II SA/GI 561/09; WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1155/08; NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 273/09; NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 758/10; WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 185/11; WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 743/12 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne (szerzej por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska - Peszko: Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999 r.s. 14). Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nie należącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich, odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musi być ogłoszony, w sposób określony przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zupełnie innymi zasadami w tym zakresie rządzą się uchwały zwykłe, które mogą wejść w życie w każdej chwili, z reguły z dniem podjęcia i nie wymagają urzędowego ogłoszenia. Co więcej próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotka się z zarzutem naruszenia przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze. Standardy prawidłowej legislacji wymagają, aby w akcie prawa miejscowego znalazły się tylko te przepisy, które regulują sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Tym samym Rada Miasta P. podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.