II SA/Ol 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Wilczęta z dnia 30 grudnia 2009 r., nr XXVIII/171/09 w przedmiocie ustalenia stawek cennika za usługi komunalne świadczone przez Zakład Komunalny w Wilczętach I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 30 grudnia 2009r. Rada Gminy Wilczęta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXVIII/171/09, którą ustaliła, w formie załącznika do uchwały, stawki cennika za usługi komunalne świadczone przez Zakład Komunalny w Wilczętach. Pismem z dnia 5 stycznia 2010r. Wójt Gminy Wilczęta przedłożył niniejszą uchwałę do wiadomości Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu. W dniu 30 czerwca 2010r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski reprezentowany przez radcę prawnego Elżbietę Sobańską, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż w załączniku do przedmiotowej uchwały, Rada Gminy Wilczęta w punktach I, II, III i V określiła ceny za usługi związane z dostawą wody oraz odbieraniem ścieków, obejmujące: przyłączenie do sieci głównej wodociągowej i kanalizacyjnej, montaż wodomierza, plombowanie licznika, przeniesienie wodomierza, wymiana wodomierza uszkodzonego mechanicznie z winy użytkownika, odcięcie i przywrócenie zasilania w wodę budynku poprzez demontaż i montaż wodomierza na wniosek odbiorcy wody (użytkownika), wydanie zaświadczenia o jakości wody podawanej do sieci pod względem fizykochemicznym i bakteriologicznym na prośbę odbiorcy, wydanie warunków podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, uzgodnienie dokumentacji projektowej, dokonanie odbioru przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, każde następne plombowanie wodomierza, odbiór i zaplombowanie wodomierza dodatkowego, sporządzenie odpisu faktury za wodę, ścieki i śmieci. Ponadto Rada Gminy ustaliła ceny za usługi związane z przyłączeniem wodociągowym i kanalizacyjnym oraz opłatę za ponowne przyłączenie wodociągowe. Wojewoda uznał, że brak jest podstaw prawnych do określenia przez Radę Gminy Wilczęta stawek cennika za usługi komunalne świadczone przez Zakład Komunalny w Wilczętach, w zakresie określonym uchwałą. Wskazano, że powołany w podstawie prawnej podjętej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, upoważnia radę gminy do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast usługi wskazane w punktach I, II, III i V załącznika do uchwały Rady Gminy Wilczęta dotyczą działalności Zakładu Komunalnego w Wilczętach w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zagadnienia te zaś, jak zauważono, reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r., o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody oraz odprowadzania ścieków, w sposób ciągły i niezawodny. Ponadto przedsiębiorstwo obowiązane jest do prowadzenia wewnętrznej kontroli jakości wody. Wskazuje się również, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Podkreślono, że stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r., w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 127, poz. 886), to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę zawierającą zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w dziedzinie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 3 pkt 2). W myśl zaś § 4 rozporządzenia w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa się: rodzaje prowadzonej działalności, rodzaj i strukturę taryf, rodzajowe grupy odbiorców usług, rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, warunki rozliczeń, z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, warunki stosowania cen i opłat. W warunkach stosowania cen i stawek opłat w szczególności określa się zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców. Ponadto taryfowe ceny i stawki opłat ustala się w taki sposób, aby na ich podstawie i na podstawie zakresu i rozmiaru świadczonych usług możliwe było obliczanie należności za korzystanie z tych usług. Zdaniem organu nadzoru z powyższych przepisów ustawy oraz rozporządzenia wynika jednoznacznie, iż zakres usług i ich ceny wskazane w punktach l, II, III i V załącznika do przedmiotowej uchwały, winny być określone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada Gminy Wilczęta zaś, stosowanie do art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, upoważniona jest do zatwierdzenia tych taryf w drodze uchwały. Natomiast nie ma podstaw prawnych do określania cen za usługi Zakładu Komunalnego w zakresie wykonywania zadań obejmujących zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Niezależnie od powyższego Wojewoda zakwestionował legalność zapisów punktu I ppkt 1 załącznika do uchwały, określającego ceny za przyłączenie do sieci głównej wodociągowej lub kanalizacyjnej, jak również pkt V ppkt 1 załącznika, dotyczącego opłaty za ponowne uruchomienie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego po karnym zamknięciu przyłącza przez ZK z powodu niespełnienia warunków umowy przez odbiorcę usług. Podniesiono w tym względzie, że wprowadzenie opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego powoduje, iż nie można jej traktować jako należności cywilnoprawnej, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Mają one charakter przymusowy, co pozwala zakwalifikować je jako rodzaj daniny, a w przypadku opłaty za ponowne przyłączenie po karnym zamknięciu przyłącza, jako rodzaj kary. Zdaniem Wojewody rada gminy nie ma podstaw prawnych do nałożenia tego rodzaju opłaty na nabywcę usług w drodze uchwały, gdyż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie daje radzie gminy takiego uprawnienia. Podważając natomiast zapisy punktu IV załącznika do przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż określone nim usługi transportowe nie dotyczą usług o charakterze użyteczności publicznej, których cennik mógłby być określony przez radę gminy w drodze uchwały, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem Wojewody wskazany w pkt IV zakres usług Zakładu Komunalnego w Wilczętach ukierunkowany jest na cele zarobkowe, nie realizuje natomiast celu gospodarki komunalnej, jakim jest bieżące i nieprzerwane zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności, w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zważono też, że Zakład Komunalny w Wilczętach jest zakładem budżetowym. W oparciu o art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej, działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Reasumując powyższe rozważania organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy w Wilczętach nie miała podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz za usługi związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków, jak również do ustalenia opłat za usługi transportowe, w takim zakresie jak uczyniła to w uchwale. Dodatkowo Wojewoda podniósł, iż wbrew wymogom art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001r., Nr 97, poz. 1050 ze zm) oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004r., Nr 54, poz.535 ze zm), stawki określone w załączniku do uchwały nie obejmują podatku VAT. Podano, że tożsame stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt: III SA/Wa 1066/08 . Wskazano również, że § 2 uchwały zawiera zapis naruszający obowiązujące przepisy prawa. Rada Gminy w treści tego zapisu wskazała bowiem, iż wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Zakładu Komunalnego w Wilczętach. Zgodnie zaś z treścią art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zdaniem Wojewody brak jest zatem podstawy do rozszerzenia przez radę gminy kręgu podmiotów uprawnionych do wykonania przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wilczęta wniósł o jej oddalenie, a w razie jej uwzględnienia, o odstąpienie od obciążania Gminy kosztami postępowania. Organ ten przyznał, iż po ponownej analizie stanu sprawy, można powziąć pewne wątpliwości co do oceny prawnej zagadnienia, to jednak należy zważyć, iż charakter i zakres usług użyteczności publicznej wywołuje szereg wątpliwości w doktrynie i literaturze. Stwierdzono, że część komentatorów niewątpliwie zgodziłaby się z interpretacją tego zagadnienia, dającą podstawy do podjęcia przez Radę Gminy Wilczęta zaskarżonej uchwały. Wójt zaprzeczył stanowisku Wojewody, że ustalony cennik nie obejmuje usług o charakterze użyteczności publicznej. Podniósł, iż oczywistym w sprawie jest, że każda z usług wymienionych w załączniku do zaskarżonej uchwały, ma służyć bieżącemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności. Zdaniem Wójta przyznaje to w skardze sam skarżący. Podkreślono, że nie można takiego charakteru odmówić choćby usłudze polegającej na odśnieżaniu dróg (praca ciągnika z pługiem). Organ wykonawczy Gminy Wilczęta nie zgodził się też z tezą strony skarżącej, jakoby zakres usług Zakładu Komunalnego w Wilczętach był nakierowany wyłącznie na osiąganie zysku. Podniesiono, że pewna odpłatność za świadczenie wskazanych w załączniku do uchwały usług ma zrekompensować koszty poniesione na realizację zadań własnych gminy i umożliwić zarazem nieprzerwane i niezakłócone zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej też w dalszym ciągu uzasadnienia w skrócie jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 91 i 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 zaś wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Gminy Wilczęta, której materialnoprawną podstawę działania stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie z tym unormowaniem - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zatem ceny i opłaty o jakich wspomina ten przepis są określane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jedynie o tyle, o ile "przepisy szczególne nie stanowią inaczej" (art. 4 ust. 1 in principio), a więc o ile przepisy odrębnych - względem ustawy o gospodarce komunalnej - ustaw nie zawierają w omawianym zakresie odmiennych rozwiązań prawnych. Tym samym przed podjęciem uchwały w trybie przytoczonego przepisu organ stanowiący gminy ma obowiązek zweryfikować, czy dany rodzaj usług o charakterze użyteczności publicznej nie podlega odrębnej regulacji ustawowej, w tym czy w danej dziedzinie kompetencje, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie powierzono zupełnie innemu podmiotowi. Dopiero negatywne ustalenie w tym zakresie upoważnia radę gminy do podjęcia działania w kierunku omawianego przepisu, którego przedmiotem, co należy podkreślić, mogą być jedynie usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z analizy jej przedmiotu i obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, Rada Gminy w Wilczętach podjęła zaskarżoną uchwałę wbrew powyższym zasadom z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który nie upoważniał do podjęcia uchwały o przyjętej treści. Rada Gminy zaskarżoną uchwałą ustaliła cennik usług świadczonych przez Zakład Komunalny w Wilczętach z tytułu dostawy wody i odbioru ścieków (pkt I załącznika do uchwały), przyłączenia do wodociągu (pkt II załącznika do uchwały), przyłączenia do kanalizacji (pkt III załącznika do uchwały), ponownego przyłączenia do wodociągu lub kanalizacji po karnym zamknięciu przyłącza (pkt V załącznika do uchwały) oraz z tytułu usług transportowych (pkt IV załącznika do uchwały). Rację ma organ nadzoru, iż zakres usług wymienionych w pkt I, II, III i V załącznika do uchwały dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. A w tej dziedzinie ustawodawca przyjął odmienne (w porównaniu z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy) rozwiązania prawne co do zasad stanowienia cen i opłat za świadczone w tym zakresie usługi komunalne. Mianowicie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) reguluje odrębnie w rozdziale 4 zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Stosownie do treści art. 20 ust. 1-3 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne samo określa stosowną taryfę (na okres roku), przy czym musi to czynić na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, zaś ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Szczegółowe sposoby określania taryf określa rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r., w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 127, poz. 886). Zgodzić należy się z organem nadzoru, iż z treści przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia wynika, iż zakres usług i ich ceny wskazane w punktach l, II, III i V załącznika do przedmiotowej uchwały, winny być określone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie to można w pewien sposób przyrównać do ustalenia przez organ stanowiący cen i opłat, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale trzeba pamiętać, że w omawianym przypadku następuje ono na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł. W tym sensie rozwiązania przyjęte w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w zakresie, w jakim dotyczą usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków mających charakter komunalny, należy uznać za lex specialis względem omawianego art. 4 ust. 1 pkt 2 (por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna, 2008). Dokładna procedura związana z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wygląda w ten sposób, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza najpierw, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Następnie rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w powyższym terminie, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Taryfy obowiązują co do zasady przez rok, przy czym na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 2-5, 8, 9a oraz 10 ustawy). Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż Rada Gminy w Wilczętach naruszyła art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędne jego zastosowanie co do usług związanych dostarczeniem wody i odbiorem ścieków, gdyż w tym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określające odmienny tryb ustalenia cennika za świadczone w tym przedmiocie usługi. Zgodzić należy się też z Wojewodą, iż brak jest podstaw prawnych dla ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (co też zostało uregulowane w pkt I podpunkt 1 i pkt V podpunkt 1 załącznika do uchwały). W tym względzie wskazać należy, że zagadnienie to było już niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdzały niedopuszczalność nakładania na odbiorców takiego obowiązku. Akcentuje się tu bezwzględny obowiązek Gminy zapewnienia nieprzerwanych powszechnie dostępnych dostaw wody, czy odbioru ścieków, na zasadzie równości, co implikuje wniosek, że ewentualna opłata za samo tylko prawo przyłączenia do sieci gminnej nosiłaby cechy daniny publicznej. Bowiem choć nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak towarzyszy jej niewątpliwie i co do zasady pewien przymus życiowy. Korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jest dość oczywistą koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne. Natomiast w wyroku z dnia 17 maja 2002r., I SA 2793/01, LEX nr 149541 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej możliwość ustalenia "wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" traktować należy jako upoważnienie do wprowadzenia jedynie należności stanowiącej ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu. Sąd ten zważył poza tym, iż w aktualnym stanie prawnym istnieją szczegółowe regulacje prawne rangi ustawowej dotyczące zasad ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Stanowi o tym w szczególności art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zwrócić także należy uwagę na uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (art. 143-148) z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wszelka zatem działalność prawotwórcza organów jednostek samorządu terytorialnego aktami rangi niższej niż ustawa w zakresie objętym wspomnianymi regulacjami ustawowymi, przy braku stosownego upoważnienia ustawowego, jest niedopuszczalna. Sąd podziela również w całości stanowisko organu nadzoru co do braku legalności uregulowań pkt IV załącznika do uchwały, dotyczącego cennika za usługi transportowe świadczone przez Zakład Komunalny w Wilczętach. Ustalono tutaj stawki godzinowej pracy określonego rodzaju pojazdu mechanicznego (koparko-ładowarki, ciągnika z przyczepą, ciągnika z pługiem, ciągnika z beczkowozem, równiarki, ostrówka, Lublina). Rację ma Wojewoda, iż zapisy te nie dotyczą usług o charakterze użyteczności publicznej, których cennik mógłby być określony przez radę gminy w drodze uchwały, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z zapisów tych wynika bezspornie, że usługi te nie dotyczą działalności stricte komunalnej związanej z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności i nie są oparte na zasadzie ekwiwalentności. Słusznie też organ nadzoru dostrzegł, iż Rada Gminy nie mogła powierzyć wykonania uchwały Dyrektorowi Zakładu Komunalnego, gdyż z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wójt wykonuje uchwały rady gminy. Stwierdzenie naruszenia prawa w powyższym zakresie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości. Rozstrzygnięcie Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjmując, że zaskarżona uchwała, mimo że ogłoszona została jedynie przez rozplakatowanie, nosiła znamiona aktu prawa miejscowego, posiadała bowiem cechę ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Określała ona bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z imienia (nazwy), jej dyspozycja z kolei określała postępowanie adresata i miała zastosowanie do wielu, powtarzalnych okoliczności. Stanowiła także, w okresie swego obowiązywania, podstawę do obliczenia i pobierania opłat za każdorazowe usługi związane z korzystaniem z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Tak więc zaskarżona uchwała z uwagi na swój przedmiot miała charakter aktu prawa miejscowego, a stwierdzenie nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w opisanej części nie podlega wykonaniu.