II SA/Ol 570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" 3. uchyla decyzję Wójta z dnia "[...]" nr "[...]" 4. orzeka, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy L. ustalił, na wniosek A.Ś., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch indyczników o obsadzie 100 DJP każdy, czterech zbiorników na gaz po 6.700 l każdy, zbiornika na ścieki bytowe i studni kopanej w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]". Organ administracji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. Przedmiotowa nieruchomość stanowi bowiem grunt rolny, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,5 ha, zaś średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 11,87 ha. W złożonym odwołaniu Z.J. podniósł, że organ pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 23 marca 2007 r. odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak dostępu do drogi publicznej. Parametry techniczne drogi gminnej uniemożliwiają bowiem poruszanie się po niej pojazdów ciężarowych oraz zjazd na posesję. W stanie faktycznym sprawy, wobec niewypełnienia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. A.Ś. podniósł natomiast w piśmie z dnia 10 marca 2008 r., że sporna droga ma szerokość 6 m, a odwołujący się miejscami zwęził ja wzdłuż swojego pola, ponadto nie znajduje się na niej znak zakazujący poruszania się samochodom ciężarowym. Inwestor zobowiązał się też do utwardzenia nawierzchni tej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w stanie faktycznym sprawy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni, która przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Powyższe powoduje, że spełnione muszą być wyłącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej, przy czym inwestor będzie musiał uzyskać zgodę zarządcy drogi na zjazd. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla spornej inwestycji. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Te ustalenia obligowały organ pierwszej instancji do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Z.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. Zarzucił w niej m.in., że niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową. Inwestor wbrew złożonemu oświadczeniu nie posiada gospodarstwa rolnego o powierzchni 14,50 ha, lecz ma nieruchomość o powierzchni 2,30 ha, z czego tylko 2 ha stanowią grunty rolne, ponadto część tej nieruchomości położona jest poza terenem gminy. Podniósł też, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej oraz nie zostanie zapewniony ład przestrzenny, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma zabudowań o podobnym charakterze i funkcji. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 406/08) umorzono postępowanie sądowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia"[...]", na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., uchyliło zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora, w którym wskazano, że posiada on 14,5 ha ziemi. Oświadczenie to nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do sprecyzowania treści oświadczenia, czym naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej zwanej jako K.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W złożonej od powyższej decyzji skardze A.Ś. zarzucił, że Z.J. nie jest stroną postępowania, gdyż nie wskazano, jaki jego interes prawny został naruszony. Budynek mieszkalny Z.J. jest położony ok. 300 m od planowanej inwestycji i wyłącznie jego grunty rolne graniczą z działką skarżącego. Projektowana zabudowa nie wpływa zatem na zabudowę sąsiada. Skarżący podniósł, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano dostęp do drogi publicznej przez drogę gminną. Wokół jego nieruchomości położone są zabudowania zagrodowe, w tym budynki inwentarskie do hodowli trzody chlewnej i indyków, które tworzą ład przestrzenny. Zdaniem skarżącego okoliczność, iż nie posiada on gospodarstwa rolnego o powierzchni, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., skutkuje jedynie koniecznością zastosowania ust. 1 tego artykułu. A.Ś. zakwestionował też konieczność ponownego złożenia oświadczenia o posiadanym areale gruntów pod rygorem odpowiedzialności karnej. Podał, że posiada 10,014 ha gruntów rolnych, ponadto dzierżawi 5,56 ha gruntów rolnych, wobec czego ma prawo do stworzenia siedliska. Wskazał też, że dysponuje prawomocną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia inwestora wynikało, że inwestor posiada grunty rolne o powierzchni 14,5 ha. Fakt ten skutecznie zakwestionował Z.J. W tej sytuacji niezbędne było wyjaśnienie tej kwestii przez organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że dopiero do skargi dołączono dokumenty wskazujące na rzeczywistą wielkość gospodarstwa rolnego inwestora. Jednakże z tych dowodów wynika, że powierzchnia tego gospodarstwa wynosi 15,56 ha a nie 14,50 ha, jak skarżący podał w spornym oświadczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Dostrzegając wadliwość decyzji obu instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wydało "[...]", w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję, w której uwzględniło skargę Z.J. i uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. "[...]" i uchyliło decyzję Wójta Gminy L. "[...]". Decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Warunkiem skorzystania z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Oznacza to, że działania organu administracji podejmowane w ramach autokontroli zdeterminowane są ściśle treścią i zakresem żądania skargi. Organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie w trybie powołanego przepisu jest zatem związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości częściowego tylko uwzględnienia skargi, tym bardziej nie jest możliwe wydanie orzeczenia sprzecznego z żądaniami skargi. Rozstrzygnięcie to może bowiem tylko zadośćuczynić skardze w całości. Ocena, czy wskazana przesłanka jest spełniona, następuje w kontekście żądania zawartego w skardze. Akt administracyjny wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., po wniesieniu przez stronę skargi do sądu, nie spełniający wymogu uwzględnienia skargi w całości, jest aktem wadliwym, gdyż jego wydanie wykracza poza hipotezę tego przepisu. Dodać należy, że rozstrzygnięcie zapadłe w tym trybie musi ograniczać się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenia co do istoty sprawy (lub umorzenia) w tym zakresie. Uchylenie decyzji nie może otwierać nowego postępowania, tj. prowadzić do zbierania nowego materiału dowodowego i wydawania kolejnej decyzji, bowiem przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej zwanej jako K.p.a., zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia i nie może on być interpretowany rozszerzająca (por. wyrok NSA z dnia 6.10.2006 r. II OSK 1190/08, lex 288979, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.04.2007 r. IV SA/Wa 249/07, lex 337461). W skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" Z.J. zarzucił nie tylko dokonanie błędnych ustaleń dotyczących rzeczywistej powierzchni położonego w granicach gminy L. gospodarstwa rolnego inwestora, ale również zakwestionował, że planowana inwestycja nie spełnia warunków do uznania jej, na podstawie obowiązujących przepisów, za zabudowę zagrodową czy też za rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane ogrodnicze lub leśne. Podważył również ustalenie, że inwestycja będzie miała dostęp do drogi publicznej oraz wywiódł, że w sąsiedztwie działki A.Ś. nie ma zabudowy, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Okoliczności te, w ocenie Z.J., wykluczały możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że w postępowaniu autokontrolnym uchylając kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium uwzględniło żądania skargi Z.J., co jak wyżej wskazano, stanowi naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. Na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił też decyzje wydane przez organy pierwszej i drugiej instancji uznając, że postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa. W sytuacji natomiast uchylenia decyzji autokontrolnej pozostałoby w mocy również błędne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. utrzymujące w mocy powyższą decyzję. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek A.Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch indyczników, czterech zbiorników na gaz, zbiornika na ścieki bytowe i studni kopanej w zabudowie zagrodowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia poniższych warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca zastrzegł jednak w ust. 4 tego artykułu, że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w ust. 1, nie musi być spełniony w przypadku zabudowy zagrodowej, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy ten wyjątek ma zastosowanie. Jednakże, z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy L., ten organ administracji nie dysponował żadnymi dowodami, które uzasadniałyby powyższe twierdzenie. Oświadczenie inwestora wpłynęło bowiem do urzędu gminy dopiero 18 lutego 2008 r., zatem już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto, z dokumentu tego nie wynika, gdzie położone są te grunty i czy stanowią one jedno gospodarstwo rolne położone na terenie gminy L., natomiast warunkiem wyłączenia obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest aby gospodarstwo rolne, dla którego wystąpiono o wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, było położone na terenie gminy, której wójt jest właściwy do załatwienia wniosku, a jego powierzchna była większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie. Na marginesie należy zauważyć, że z dokumentów załączonych do skargi nie wynika, że gospodarstwo rolne skarżącego ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie L., co umożliwiałoby zastosowanie powyższego trybu załatwienia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Skarżący włada wprawdzie gruntami rolnymi o łącznej powierzchni ponad 15 ha, lecz są one podzielone na niegraniczące ze sobą działki, które ponadto (poza nieruchomością objętą wnioskiem) są położone poza granicami gminy L. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie dysponował dowodami, które pozwalałyby na prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to powinien był - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby przeprowadzono taką analizę. Brak prawidłowych ustaleń w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. powoduje, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia 25 stycznia 2008 r. narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy, utrzymując decyzją "[...]" wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, również dopuścił się naruszenia prawa. Podnieść bowiem należy, że z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż organ odwoławczy samodzielnie musi przeanalizować stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy i na tej podstawie rozstrzygnąć, czy kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy nie jest bowiem związany ustaleniami i oceną dowodów dokonanymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami. Kolegium nie dostrzegło jednak, że organ pierwszej instancji bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i nieprawidłowo zastosował art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Sąd nie może ustosunkować się do wywodów skargi dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, w szczególności nie dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w rozmiarze szerszym, niż wynikający z art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii dowodzenia wielkości gospodarstwa rolnego skarżącego w drodze oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania należy zauważyć, że zgodnie z art. 75 § 2 K.p.a., ten środek dowodowy ma zastosowanie na wniosek strony, gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji. Przy czym podnieść należy, że stosownie do art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, chyba że dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Tak więc zasadnie skarżący wywodzi, że jeśli wykaże w sposób niewątpliwy wielkość swojego gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy L., to mimo wniosku Z.J., może nie być potrzeby stosowania tego środka dowodowego. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, jakoby Z.J. nie był stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu tym przymiot strony bada się na zasadach określonych w K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie wymaga, aby doszło do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) określonego podmiotu, lecz aby sprawa "dotyczyła" tego interesu. Nie może budzić wątpliwości, że skoro bezspornie nieruchomość Z.J. graniczy z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, to prawidłowo organy administracji uznały, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy sąsiedniej działki. Dodatkowo można wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, LEX nr 355287 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 115/07, LEX nr 355329). Wobec powyższego organy administracji obu instancji mają obowiązek zapewnić każdej stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), w tym do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy L. ustali bezspornie istotne okoliczności faktyczne sprawy, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.