II SA/Ol 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2008 r. R.K. zwrócił się do Burmistrza Miasta o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr X i Y, położonych w obrębie geodezyjnym "[...]". Wskazał, iż Gmina dokonała zmiany sposobu zagospodarowania wskazanych działek poprzez nawiezienie na działkę nr X znacznych ilości gruzu i odpadów budowlanych, a następnie dokonała niwelacji terenu poprzez zrównanie jego powierzchni, co powoduje przede wszystkim zakłócenie gospodarki wodnej i tym samym zalewanie działki Z. Decyzją "[...]" zastępca Burmistrza Miasta i Gminy, działający z jego upoważnienia, odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wskazanych działek, stwierdzając, że wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie potwierdza postawionych zarzutów, budowa boiska prowadzona jest zaś w ramach programu rozwoju wsi Gminy na działce oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZS – tereny zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją". W odwołaniu od tej decyzji R.K. zarzucił, iż została ona oparta o wnioski sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym. Decyzją "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Ponieważ właścicielem działek nr X i Y jest gmina, jest ona stroną postępowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy ono jej obowiązku lub interesu prawnego. W związku z tym, Burmistrz Miasta i Gminy nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr X i Y. Z mocy art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego podlegał on wiec wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu, albowiem pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza. W ocenie Kolegium, z uwagi na wyłączenie z mocy prawa Burmistrza Miasta i Gminy oraz w konsekwencji jego zastępców i pozostałych pracowników organu od udziału w postępowaniu, powstała sytuacja określana mianem "niezdolności" organu do orzekania, co pozwala na przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie brak było organu administracji uprawnionego do rozstrzygania tej konkretnej sprawy administracyjnej. W tej sytuacji postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do sądu R.K. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem prawa poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wyłączenia pracownika wymieniona w art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym doszło także do naruszenia art. 26 k.p.a. w kontekście art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było organu administracji uprawnionego do rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej a ponadto do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a w konsekwencji wydania decyzji rażąco nieobiektywnej i stronniczej. Podniesiony został również zarzut naruszenia art. 65 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania wniosku o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do organu właściwego. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja godzi także w art. 8 k.p.a., ponieważ wszystkie wskazane uchybienia osłabiają zaufanie obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. Wyjaśnienia wymagało więc, czy zasadnym było uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek znajdujących się na terenie gminy i umorzenie postępowania przed tym organem, wynikające z uznania, że podlegał on wyłączeniu od udziału w owym postępowaniu. Tok rozumowania prowadzący do udzielenia twierdzącej odpowiedzi na to pytanie jest następujący: Wydanie decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu należy do właściwości wójta, burmistrza albo prezydenta miasta [art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)]. Właścicielem gruntu, którego dotyczy wniosek skarżącego o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jest Gmina. Jest oczywistym, iż postępowanie w tej sprawie dotyczy tak jej interesu prawnego jak i obowiązku, a więc jest ona stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć aby postępowanie w przedmiocie zobowiązania właściciela nieruchomości do podjęcia określonych działań mogło się toczyć bez jego udziału jako strony procesowej. W niniejszej sprawie wystąpiła więc sytuacja, w której Burmistrz Miasta i Gminy miałby rozstrzygać, jako organ administracji publicznej, o prawach i obowiązkach gminy. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, wedle którego zaszła w tej sytuacji przyczyna jego wyłączenia od udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, iż burmistrz, prócz tego, że jest organem wykonawczym gminy, jest również jej pracownikiem, co wynika wprost z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Na mocy traktującego o obowiązkach pracowniczych art. 100 § 2 pkt 4 kodeksu pracy w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych jest on obowiązany w szczególności dbać o dobro zakładu pracy i chronić jego mienie, czyli przekładając to na język właściwszy prawu samorządowemu powinien troszczyć się o dobro gminy i jej urzędu oraz chronić mienie komunalne [art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)]. W świetle powyższego uznać należy, że wynik opisanej sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki burmistrza i dlatego konieczne jest jego wyłączenie od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. Kamil Antkowiak, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Orzecznictwo Sądów Polskich 2004/4/48, LEX nr 42877). Nadto, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika, że w omawianej sprawie jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest gmina (por. przytoczona wyżej uchwała NSA z dnia 19 maja 2003r.). W konsekwencji wyłączeni z rozpoznawania sprawy są również pracownicy działający z upoważnienia burmistrza. Ze względu na powyższe, organ gminy stał się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), przez co jego postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem nie tylko, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, lecz również wówczas, gdy tylko brak jest podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania prowadzonego przed konkretnym organem (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 598). Sam skarżący zauważa w uzasadnieniu skargi, że w sytuacji, "gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyrok NSA z 17 maja 1995 r., SA/Ł 2330-2331/94, nie publ.). Jako odrębną kwestię należy potraktować dalszy bieg sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy powinien "żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a." (c.d. tezy w/w wyroku). W sprawie jednak podanie skarżącego wniesione zostało do organu właściwego miejscowo, rzeczowo i instancyjnie. Organ I instancji był tylko niezdolny do działania. W takim przypadku, gdy wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2 art. 26 k.p.a. (art. 26 § 3 k.p.a.), zgodnie z którym sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia nad burmistrzem - w niniejszej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze, które może także wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skorzystało z tego uprawnienia, wydając w dniu "[...]" postanowienie o wyznaczeniu do załatwienia przedmiotowej sprawy Burmistrza Miasta. Nie tylko nie poinformowało jednak o tym strony skarżącej, lecz również z całkowicie niezrozumiałych względów stwierdziło w odpowiedzi na skargę (14 sierpnia 2008 r.), że "wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia wniosku (...) nastąpi po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji", dodając iż "w świetle art. 26 § 2 k.p.a." samo jest "organem właściwym do rozpatrzenia rzeczonego wniosku". Nieprawidłowości te nie podważają jednak zasadności rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.