II SA/Ol 587/18

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewoda pismem z dnia 25 czerwca 2018r. wywiódł skargę na uchwałę Nr LIII/466/18 z dnia 23 kwietnia 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Iławy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz Miasta Iławy, jako organ właściwy do sporządzenia projektu planu miejscowego, dokonując szeregu czynności, nie wystąpił do ministra do spraw środowiska o opinię. Tymczasem z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarty ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073), w skrócie u.p.z.p., wynika obowiązek wystąpienia o opinie o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach zaś obszaru opracowania przedmiotowego planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych Iławski nr 210. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że projekt planu wysłano w tym zakresie, jedynie do urzędu marszałkowskiego - geologa wojewódzkiego. Brak zasięgnięcia opinii właściwego organu powoduje, że został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, przytoczone powyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że działania organów gminy wyczerpały dyspozycję art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ponadto w ocenie skarżącego, Rada Miejska w Iławie nie ustaliła szczególnych zasad na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione, jak również ustalając w planie strefy ochrony konserwatorskiej, nie ustanowiła ograniczeń, w tym zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się w tych strefach zabytków. W postanowieniach szczegółowych planu, w odniesieniu do poszczególnych terenów Rada postanowiła jedynie o zachowaniu zabytków zlokalizowanych na wskazanych terenach funkcjonalnych w strefach ochrony konserwatorskiej, obszarach stanowisk archeologicznych lub zabytków wpisanych do poszczególnych rejestrów bądź ewidencji, jednakże w zakresie zasad ich ochrony odesłała do przepisów odrębnych. W ocenie skarżącego, brak określenia w planie ograniczeń, zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się na terenie ustalonych stref ochrony konserwatorskiej, jak również szczegółowych zasad ochrony w zakresie do pozostałych zabytków, rażąco narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o zabytkach, które wskazują na obowiązek określania zasad ochrony dla przyjętych w planie miejscowym form ochrony. W ocenie wojewody nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w § 8 ust. 1 planu, że zmiany w rejestrze i ewidencjach zabytków dokonywane są na podstawie przepisów odrębnych i nie wymagają zmiany planu. Podniesiono przy tym, że plany miejscowe, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlegają okresowej ocenie pod kątem aktualności i aktualizacji (zmianie), zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Brak aktualizacji ustaleń planu – odnośnie do zabytków wpisywanych w WEZ i GEZ po uchwaleniu planu, mógłby powodować błędne przeświadczenie, że tylko obiekty w nim wskazane (enumeratywnie wymienione w § 8 planu) oraz w poszczególnych terenach funkcjonalnych, podlegają ochronie, co mogłoby prowadzić do niewłaściwych rozstrzygnięć na etapie realizacji ustaleń planu. W ocenie skarżącego za niegodny z prawem należy również uznać sposób określenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla części terenów funkcjonalnych. Dla części terenów bowiem przyjęto wielkość ww. wskaźnika w stosunku do powierzchni działki, a dla pozostałych w stosunku do działki lub terenu. W ocenie skarżącego, ustalenie w ten sposób minimalnego i maksymalnego wskaźnika zabudowy powoduje, że to inwestor decyduje o sposobie liczenia wskaźnika na etapie realizacji ustaleń planu. W przypadku, gdy w granicach terenu funkcjonalnego znajduje się kilka działek (lub działki, które w dalszej perspektywie czasowej zostaną podzielone), pierwszy inwestor projektując zabudowę na swojej działce i przyjmując maksymalny wskaźnik zabudowy w stosunku do całego terenu funkcjonalnego, może ograniczyć, a wręcz uniemożliwić, możliwość zabudowy pozostałym właścicielom (inwestorom). Dowolność w sposobie liczenia wskaźnika zabudowy (działka lub teren funkcjonalny) mogłaby doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Kwestionowane postanowienia planu, są normami otwartymi, ujętymi w formę nieostrą - uznaniową, powodujące niepewność interpretacyjną. Tym samym, przy ustalaniu wartości ww. wskaźnika, w zależności od przeznaczenia i specyfiki terenu, jako odniesienie, powinna być przyjęta jedna ze wskazanych w przepisie możliwości. Ponadto wskazano, że w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. f) planu Rada Miejska, zawarła definicję zabudowy adaptowanej. W ocenie skarżącego definicja zabudowy adaptowanej, w zakresie w jakim dopuszcza rozbiórkę adaptowanej zabudowy, jest niezgodna z prawem. Wskazano, że rozbiórka zabudowy nie może być określona jako jej adaptacja. Zdaniem skarżącego, rozbiórka obiektu zabudowy wykracza poza ramy adaptacji, bowiem w jej w ramach nie można przekształcić rozebranego, nieistniejącego obiektu. Przez adaptację zabudowy należy bowiem rozumieć przystosowanie jej do innego użytku, do nowych potrzeb, przerobienie dla nadania innego charakteru. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Iławie nie uznała zasadności zarzutów zaprezentowanych w skardze i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 j.t., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględnienia skargi wystąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". W odniesieniu do skargi złożonej przez Wojewodę, podnieść należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018, poz. 994 j.t.), w skrócie u.s.g., wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, należy dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Skarżący zarzucił, że Burmistrz Miasta Iławy, jako organ właściwy do sporządzenia projektu planu miejscowego, dokonując szeregu czynności, nie wystąpił do ministra do spraw środowiska o opinię. Niewątpliwie z przepisu art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarty u.p.z.p. wynika obowiązek wystąpienia o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach obszaru opracowania przedmiotowego planu miejscowego bezsprzecznie znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 210. Analiza dokumentacji planistycznej zgromadzonej w niniejszej sprawie wskazuje, że projekt spornego planu miejscowego wysłano w zakresie opinii co do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, do marszałka województwa - geologa wojewódzkiego, który nie odniósł się do projektu w przewidzianym terminie, przez co uznano, że doszło do tzw. milczącego uzgodnienia. W ocenie Sądu Burmistrz Iławy wystąpił do właściwego organu, czyli do marszałka województwa (geologa wojewódzkiego) o wydanie opinii o projekcie planu w przedmiocie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Skoro bowiem właściwym organem administracji geologicznej pozostaje marszałek województwa, to odstępstwa od tej zasady uregulowane w art. 161 ust. 2 – 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126) p.g.i.g., muszą być stosowane ściśle. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.i.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Sądu uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 pkt 4 p.g.i,.g. winno być stosowane ściśle i nie obejmuje uprawnienia wskazanego ministra do opiniowania projektu planu miejscowego z uwagi na fakt, iż na terenie objętym tym projektem planu zlokalizowany jest udokumentowany zbiornik wód podziemnych. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje tylko w zakresie spraw związanych z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi określenia warunków hydrogeologicznych w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W rzeczonej sprawie nie ma wątpliwości, że jej przedmiot nie dotyczy określenia warunków hydrogeologicznych w związku z ustanowieniem obszarów ochronnych zbiornika wód podziemnych lecz opiniowaniu musiał być poddany projekt planu miejscowego w zakresie dotyczącym zbiornika wód podziemnych. Z tego względu prawidłowo projekt planu został przesłany do marszałka województwa – geologa wojewódzkiego. W tym stanie sprawy nietrafny pozostaje zarzut skarżącego, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego z uwagi na brak wystąpienia w toku procedury planistycznej o opinię do właściwego organu w zakresie projektu planu miejscowego na terenie którego zlokalizowano istnienie GZWP nr 210. Poza tym wyjaśnić należy także, że obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne (z 2017r.) wskazuje, że organem właściwym do ustalenia obszaru ochronnego dla zbiorników wód podziemnych pozostaje wojewoda, na wniosek Wód Polskich (art. 141 ust. 1 pr. wodne). Skonkludować należy, że projekt planu został wysłany do właściwego organu specjalistycznego w zakresie wód podziemnych. Niezasadny jest również zarzut, że Rada Miejska w Iławie nie ustaliła szczególnych zasad na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione, jak również ustalając w planie strefy ochrony konserwatorskiej, nie ustanowiła ograniczeń, w tym zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się w tych strefach zabytków. W ocenie skarżącego brak określenia w planie ograniczeń, zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się na terenie ustalonych stref ochrony konserwatorskiej, jak również szczegółowych zasad ochrony w zakresie pozostałych zabytków, rażąco narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017, poz. 2187 j.t.), które wskazują na obowiązek określania zasad ochrony dla przyjętych w planie miejscowym form ochrony. Wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie zaś do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Ponadto według art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Natomiast w § 8 ust. 1 planu Rada wskazała, że na obszarze objętym planem występują zabytki nieruchome oraz obszary zabytków archeologicznych wpisane do wojewódzkiego rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ) oraz gminnej ewidencji zabytków (GEZ). Wskazano przy tym, że są to zbiory otwarte, mogące podlegać zmianom. Zmiany w rejestrze i ewidencjach zabytków dokonywane są na podstawie przepisów odrębnych i nie wymagają zmiany planu. Ponadto w § 8 ust. 2 pkt. 1-3 planu wymieniono wszystkie zabytki znajdujące się na terenie miasta Iławy w podziale na zabytki: wpisane do wojewódzkiego rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz obszary zabytków archeologicznych, stanowiąc jednocześnie o zachowaniu zabytków wpisanych do poszczególnych rejestrów, ewidencji oraz obszarach archeologicznych i nakazując prowadzenie wszelkiej działalności inwestycyjnej w zakresie tych budynków zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto wskazano w planie, że zachowuje się zlokalizowane wzdłuż dróg oznaczonych w planie symbolami C-KDG2, D-KDZ1, aleje przydrożne wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków, które podlegają ochronie na podstawie przepisów odrębnych (§ 8 ust. 2 pkt 4)); obiekty i obszary wymienione w pkt 1-4 wpisane są również do gminnej ewidencji zabytków (§ 8 ust. 2 pkt 5)). Z kolei w § 8 ust. 2 pkt 6 lit a-e planu, Rada wyznaczyła na obszarze opracowania planu, strefy ochrony konserwatorskiej, zgodnie z przepisami odrębnymi, tj.: a) strefa "A" - obszar pełnej ochrony konserwatorskiej obejmujący obszar Starego Miasta oraz fosy staromiejskiej z przyległym terenem, b) strefa "B" - obszar obejmujący substancję zabytkową pochodzącą z I połowy XX wieku, stanowiącą układy zabudowy śródmiejskiej oraz zespoły zabudowy jednorodzinnej; c) strefa "W" - obszar pełnej ochrony konserwatorskiej w zakresie ochrony obszarów stanowisk archeologicznych; d) Strefa "K" - obszar ochrony konserwatorskiej w zakresie ochrony krajobrazu integralnie związanego z zespołem zabytkowym; e) Strefa "E" - obszar ochrony konserwatorskiej w zakresie ochrony obszarów ekspozycji stanowiący zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołu lub obiektów zabytkowych Co istotne zapisy z § 8 czyli wykaz zabytków podlegających ochronie są przeniesione do ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych oraz na rysunek planu. Niewątpliwie z przywołanych zapisów planu miejscowego odnoszących się do regulowania kwestii zabytków wynika, że Rada Miejska poddała analizie zagadnienie ochrony zabytków i sporządziła precyzyjny i wyczerpujący wykaz zabytków. Już samo wskazanie i wyodrębnienie określonych obiektów jako zabytków podkreśla ich szczególny status i konieczność wyjątkowej ochrony, która zawsze odbywa się pod nadzorem wyspecjalizowanego organu, czyli konserwatora zabytków. Sąd nie dostrzegł natomiast naruszenia prawa w odesłaniu w zapisach planu do przepisów ustaw szczególnych w tym zakresie. Rzeczą pozbawioną sensu i niedopuszczalną byłoby inkorporowanie poszczególnych przepisów ustawowych dotyczących zasad ochrony zabytków do treści przedmiotowego planu miejscowego. Podobnie niedopuszczalne i niezgodne z zasadami techniki prawodawczej byłoby modyfikowanie treści takich przepisów. Bezpodstawne byłoby również regulowanie w planie kwestii kompetencyjnych. Podkreślenia zatem wymaga, że podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zdaniem Sądu trudno przyjąć, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu w sytuacji, gdy lokalny uchwałodawca dochodzi do wniosku, że odesłanie do przepisów odrębnych jest wystarczające w kwestii ochrony zabytków, nie widząc potrzeby wprowadzenia do planu dodatkowych norm chroniących zabytki niż te które wynikają z obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej. W złożonej skardze organ nadzoru takiej potrzeby nie wykazał. Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że brak aktualizacji ustaleń planu odnośnie do zabytków wpisywanych w WEZ i GEZ po uchwaleniu planu, mógłby powodować błędne przeświadczenie, że tylko obiekty w nim wskazane (enumeratywnie wymienione w § 8 planu) oraz w poszczególnych terenach funkcjonalnych, podlegają ochronie, co mogłoby prowadzić do niewłaściwych rozstrzygnięć na etapie realizacji ustaleń planu. Tym samym w przypadku modyfikacji rejestru zabytków każdorazowo powinien zostać zmieniony plan w tym zakresie. Nie można jednak uznać za uzasadniony ten argument skarżącego, ponieważ brak jest przepisu prawnego, który obligowałby każdorazowo organ planistyczny do takiej zmiany. Konkludując, w tym aspekcie należy stwierdzić, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. realizacja ochrony zabytków polegać ma na wyodrębnieniu terenów podlegających ochronie jako zabytki i ustaleniu sposobu ich zagospodarowania, co też uczyniono na gruncie spornego planu (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2015r., II SA/Ol 1049/15, dostępny w CBOSA). Skarżący zarzucił również, że zaprezentowana w planie definicja zabudowy adaptowanej, w zakresie w jakim dopuszcza rozbiórkę adaptowanej zabudowy, jest niezgodna z prawem, ponieważ rozbiórka zabudowy nie może być określona jako jej adaptacja. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. W § 3 ust. 1 pkt 1 lit. f) planu zawarto definicję zabudowy adaptowanej. Jednakże definicja ta została sformułowana jedynie na potrzeby tej konkretnej uchwały. Definicja ta określa zabudowę adaptowaną jako m.in. rozbiórkę w celu odtworzenia. Pojęcie rozbiórki nie może być tu rozumiane w znaczeniu nieodwracalnego rozebrania czy też likwidacji jakiegoś obiektu. Obejmuje ona swym zakresem potencjalne przypadki, w których niezbędne będzie uprzednie całościowe rozebranie jakiegoś obiektu, a następnie jego odtworzenie. Poza tym, jak już wyżej wywiedziono, w przypadku zabytków plan miejscowy odsyła do przepisów ustaw szczególnych. W żadnym razie zatem użycie na potrzeby uchwały terminu zabudowy adaptowanej nie znosi ochrony ustawowej wynikającej z przepisów szczególnych. W ocenie skarżącego niedopuszczalny jest również sposób określenia w planie, minimalnego i maksymalnego wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla części terenów funkcjonalnych. Dla części terenów przyjęto bowiem wielkość tego wskaźnika w stosunku do powierzchni działki, a dla pozostałych w stosunku do działki lub terenu, co powoduje – zdaniem skarżącego - możliwość dowolnego wyboru sposobu określania wskaźnika zabudowy przez poszczególnych inwestorów. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast z § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Powyższy przepis rozporządzenia, który wskazuje na alternatywną możliwość określenia wielkości wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 704/17). W wyroku zaś z dnia 10 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 1649/16; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania, należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametr maksymalnej powierzchni zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną. Podzielając stanowisko przedstawione w ww. wyrokach wskazać trzeba, że w niektórych przypadkach nie będzie możliwe jednoznaczne odniesienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu. Taka sytuacja może zaistnieć w przypadku inwestorów posiadających nieruchomość, w skład której wchodzi więcej niż jedna działka. Jednoznaczne przesądzanie w planie sposobu ustalania wskaźnika zabudowy mogłoby ograniczyć potencjalnym inwestorom możliwość zabudowy ich nieruchomości. Dlatego też należy odwołać się w tym kontekście do przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wskazującym, że przez działkę budowlaną (w rozumieniu tej ustawy) należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W kontekście ostatnio przywołanego przepisu należy też odczytywać zapisy uchwały, które w tym zakresie także nie naruszają istotnie zasad sporządzenia planu. Oczywistym wydaje się też, że inwestor planując inwestycję może ustalać intensywność zabudowy jedynie w stosunku do swojej działki gruntu lub do terenu którego jest właścicielem (nieruchomość składająca się z kilku działek) nie zaś do całego terenu funkcjonalnego oznaczonego poszczególnymi zapisami planu, który objęty jest prawem własności innych podmiotów. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym planie miejscowym istotnych naruszeń zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnych naruszeń trybu ich sporządzania, a także naruszeń właściwości organów w tym zakresie, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.