II SA/Ol 589/18

Dnia 2 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 roku sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. J. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga P. J. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego Kolegium) z dnia "[...]" r. "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy (dalej zwany organem I instancji), po rozpatrzeniu wniosku spółki A (dalej zwanej Spółką) - powołując art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 778, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "[...]", obręb M., gmina G. Podał przy tym, że zakres inwestycji obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z: wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii, urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży. Wskazał także wysokość całkowitą konstrukcji: do 56 m n.p.t. (wraz z fundamentem wieży i odgromnikiem) oraz powierzchnię inwestycji – ok. 100 m². Dodał, że w zakres inwestycji wchodzi instalacja 12 anten sektorowych, dla których przyjęto zakres mocy EIRP dla poszczególnych anten o wartości pomiędzy 1000 W a 2000 W. Stwierdził ponadto, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z załączonym opracowaniem do złożonego wniosku. Wskazana decyzja była drugim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednia decyzja tego organu, na skutek odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Kolegium z dnia "[...]" r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium, powodem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia kasatoryjnego były braki w aktach sprawy w postaci analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a także charakterystyki technicznej inwestycji uwzględniającej jej parametry istotne na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej jako "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r."), to jest w szczególności mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Także od decyzji organu I instancji z dnia "[...]" r. skarżący wniósł odwołanie zarzucając wydanie jej z naruszeniem: - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w związku z wydaniem decyzji w oparciu o dokumentację, w której błędnie określono obszar oddziaływania inwestycji; - art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewskazanie, bądź błędne wskazanie wpływu inwestycji na środowisko; - art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z brakiem całościowej analizy oddziaływania inwestycji w zakresie oddziaływań skumulowanych, co narusza przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; - art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchybiającej określonym w tych przepisach zasadom. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz uzupełnienie postępowania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, co wynika wprost z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., a także art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Stwierdziło jednak, że przy dokonywaniu analizy i oceny wpływu na środowisko w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie chodzi o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w tym przedmiocie w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). Wskazało, że o kwalifikacji prawnej poszczególnych przedsięwzięć stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Wyjaśniło, że z przepisów tego rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o wpływie na środowisko, należą w szczególności: rodzaj anteny, liczba anten, moc promieniowa poszczególnych anten, a także emisja pola elektromagnetycznego oraz odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a więc konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Oceniło, że przedłożone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają, że planowana do realizacji inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący powtórzył zarzuty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucił Kolegium naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zawiadomienie stron przez publiczne obwieszczenie (umieszczone w BIP Kolegium) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów już po wydaniu decyzji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organów do uzupełnienia dokumentacji w zakresie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z dnia "[...]" r. "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym, a w tym w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, winno być poprzedzone należytym, a przede wszystkim obiektywnym ustaleniem przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podlega następnie ocenie tego organu, której wyniki należy zawrzeć w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Bez przeprowadzenia przez organ opisanych powyżej czynności nie jest możliwe prawidłowe stwierdzenie wystąpienia w danej sprawie przesłanek materialnoprawnych, a tym samym wydanie zgodnej z prawem decyzji. Reguły prowadzenia czynności dowodowych i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zostały zawarte przede wszystkim w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także w art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W świetle tych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast w uzasadnieniu decyzji należy wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły powyższe reguły prowadzenia czynności dowodowych i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga przede wszystkim zauważenia, że skarżący konsekwentnie i wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego kwestionował ocenę inwestora i organów prowadzących postępowanie co do braku konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podawał przy tym konkretne argumenty, poparte dodatkowo poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowym, wskazujące, w jego ocenie, na wadliwość tej oceny. Mimo to, organy w żaden sposób nie odniosły się do argumentów skarżącego, nie przeprowadziły także żadnego własnego postępowania w tym zakresie, a swoje twierdzenie o tym, że planowana do realizacji inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oparły jedynie na dokumentach przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem. Organy nie dokonały przy tym żadnej oceny mocy dowodowej tych dokumentów w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji. Takie działanie organów jest tym bardziej niezrozumiałe, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia "[...]" r., przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji dla tej inwestycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi był m.in. brak w aktach sprawy charakterystyki technicznej inwestycji uwzględniającej jej parametry istotne na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Pomimo tego, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami Kolegium, kolejna decyzja organu I instancji wydana w sprawie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium. Dodać należy, że własnych ustaleń co do charakterystyki technicznej inwestycji uwzględniającej jej parametry istotne na gruncie powołanego rozporządzenia, nie przeprowadziło także Kolegium przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji, pomimo wskazywania przez skarżącego w odwołaniu na to uchybienie organu I instancji. Opisane działanie organów, oprócz powołanych powyżej przepisów k.p.a. stanowi naruszenie także art. 8 k.p.a. statuującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na gruncie kontrolowanej sprawy ocenić należało, że stwierdzone naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a także w art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tego rodzaju decyzji, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., należy także decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winna być rozpatrywana przede wszystkim z uwzględnieniem § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; W świetle zaś § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Uwzględniając literalne brzmienie powyższych przepisów, inwestor ograniczył się w załączonym do wniosku dokumencie zatytułowanym "Kwalifikacji przedsięwzięcia" do podania mocy poszczególnych anten, przy określonym kierunku i nachyleniu oraz stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8), wobec tego zostaje uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inwestor starał się więc we wniosku wykazać, co następnie zostało zaakceptowane przez organy mimo sprzeciwu skarżącego, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem kwestia, czy należy uwzględniać pracę pojedynczej anteny, czy moc kilku anten projektowanych w tych samych azymutach, jest dotychczas rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., które do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również "przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.". Aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń przy pracy wszystkich anten (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 243/18, z dnia 15 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1105/18, z dnia 11 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 907/18, dostępne. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyrokach tych zwraca się uwagę, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W ocenie składu orzekającego Sądu, stanowisko to należy podzielić, co oznacza, że organy przy wydawaniu kontrolowanych decyzji dopuściły się także naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonując oceny konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie uwzględniły regulacji zawartej w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jak bowiem wykazano powyżej, w załączonym do wniosku dokumencie zatytułowanym "Kwalifikacji przedsięwzięcia", który stanowił podstawę dokonania oceny w tym zakresie przez organy, inwestor uwzględnił jedynie regulacje zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W świetle powyższych rozważań, za uprawnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia w rozpoznawanej sprawie przez organy zarówno art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, jak i art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Kolegium, obwieszczenie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostało umieszczone na okres od 24/25 kwietnia 2018 r. do 14 maja 2018 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i sołectwa wsi M., co czyni zadość wymaganiom ustalonym w art. 49 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem przeprowadzić stosowne czynności dowodowe mające na celu ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie, w świetle § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Czynności te winny znaleźć następnie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, które należy sporządzić z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji należy także odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, a wskazujących na konieczność legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.