II SA/Ol 598/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie podziału obszaru gminy na sektory oddala skargę. Rada Miasta "[...]", powołując się na art. 6d ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U.2016, poz. 250 j.t.- dalej jako u.c.p.g.), podjęła w dniu "[...]" uchwałę nr "[...]" w sprawie podziału obszaru gminy na sektory. Spółdzielnia A (dalej jako Spółdzielnia) w dniu 11 lutego 2016 r. wezwała Radę Miasta ‘[...]" do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę w/w uchwały podając, że sprawiedliwym społecznie i równo traktującym obywateli byłby podział w poszczególnych osiedlach na "podsektory", czy "rejony", takie, jak: jednorodzinny, wielorodzinny oraz gospodarczy, co wynika ze zróżnicowanej kalkulacji kosztów z tytułu wywozu odpadów zarówno mieszanych, jak i zbieranych selektywnie oraz z troski o to, aby mieszkańcy budynków wielorodzinnych, którzy stanowią większość mieszkańców Gminy nie ponosili "ukrytych" kosztów wywozu odpadów, jako, że koszt wywozu odpadów z budownictwa jednorodzinnego jest znacznie wyższy (o 30%) niż z budownictwa wielorodzinnego. W konsekwencji za konieczne uznała podział "[...]" na rejony tak, aby rzeczona opłata była zróżnicowana w budynkach wielo-i jednorodzinnych oraz aby przetarg na wywóz nieczystości był oddzielnie przeprowadzony dla wspomnianego budownictwa. Z kolei uśrednienie opłaty za wywóz śmieci z budownictwa mieszkaniowego, bez zróżnicowania dla budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych powoduje, że dla mieszkańców domów jednorodzinnych będzie to stawka znacznie niższa niż rzeczywiste koszty wywozu odpadów przez nich wyprodukowanych, natomiast mieszkańcy budownictwa wielorodzinnego będą ponosić wyższe, niż rzeczywiste koszty wywozu. W skardze na uchwałę nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie podziału obszaru gminy na sektory Spółdzielnia (reprezentowana przez r.pr. K. S.) w/w uchwale zarzuciła naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie podziału Gminy na sektory, podczas, gdy sprawiedliwym społecznie i równo traktującym obywateli byłby podział w poszczególnych osiedlach na "podsektory", cz "rejony" takie, jak: jednorodzinny, wielorodzinny oraz gospodarczy. Podnosła argumentację tożsamą, jak poczynioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podał, że proponowany przez Spółdzielnię podział nie odpowiada wytycznym dotyczącym treści uchwały, gdyż art. 6d u.c.p.g. wskazuje przesłanki podziału gminy, jakimi są gęstość zaludnienia, liczba mieszkańców, czy możliwość odbierania odpadów przez jednego przedsiębiorcę. W konsekwencji organ uznał, że proponowany przez Spółdzielnię podział prowadziłby do wyodrębnienia enklaw w obrębie poszczególnych osiedli, co prowadziłoby do obsługi jednego osiedla przez kilka firm odbierających odpady, co skutkowałoby wzmożonym ruchem samochodów ciężarowych odbierających odpady, jak również ogólnym wzrostem kosztów ich odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym stanowi art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016, poz. 446 j.t. – dajej jako u.s.g.) Skarga Spółdzielni wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a zatem czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma bowiem na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 6, poz. 171). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu - wobec przedmiotu normowanego zaskarżoną uchwałą - że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez sprawdzenie, czy była poprzedzona stosownym wezwaniem oraz czy wniesiono ją z zachowaniem terminu do jej złożenia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym żaden przepis prawa nie określa, w jakim terminie wezwania takiego należy dokonać. Można więc takiego wezwania dokonać w każdym czasie. W ocenie Sądu, Spółdzielnia pismem z dnia 10 lutego 2016 r. (data wpływu do organu - 11 lutego 2016 r.) wezwała do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą, zaś skargę do tut. Sądu wniosła w dniu 11 kwietnia 2016 r., a zatem z zachowanie art. art. 53 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca Spóła ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Dodać wypada, że w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to sam skarżący musi wskazać argumenty przemawiające za naruszeniem uprawnień, które są chronione ustawowo. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy rzeczywiście skarżona uchwała narusza prawnie chronione dobra skarżącego. W tym kontekście należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) stwierdził, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawa do sądu, poprzez odesłanie do regulacji materialno-prawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, skarżąca Spółdzielnia nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Co więcej Spółdzielnia nawet nie wskazała przepisu prawa, który – w jej mniemaniu – stanowiłby źródło naruszenia jej interesu prawnego. Nie przywołała również okoliczności faktycznych, które ów interes prawny choćby identyfikowały. Ograniczyła się tylko wskazania zarzutu (zresztą natury dość ogólnikowej) przeciwko samej treści skarżonej uchwały. W świetle powyższego nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącej Spółdzielni został naruszony. Podsumowując, ponieważ w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną skarżącej Spółdzielni polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżona uchwała, może mieć wpływ na jej sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg. W tej sytuacji zarzuty wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez pryzmat wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącej został przedmiotową uchwałą naruszony. Zatem legitymacja skarżącego nie została wykazana w sposób nie budzący wątpliwości, ale nawet gdyby przyjąć, iż taką legitymację skarżąca Spółdzielnia posiada (uzasadniając ją wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji RP), to okoliczność ta – już niejako na marginesie sprawy - nie miała wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 6d u.c.p.g. w celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Skarżona uchwała realizując dyspozycję przywołanego przepisu w niczym nie naruszyła jego hipotezy, zezwalającej tylko i wyłącznie na podział gminy na sektory poprzez pryzmat wskazanych w nim kryteriów. Zatem w sprawie nie jest istotne (przynajmniej ma to znaczenie, co najmniej drugorzędne), że Rada Miasta "[...]" nie uwzględniła wśród przesłanek podziału Gminy kryteriów sugerowanych przez skarżącą, a związanych ze zróżnicowaniem charakteru (jednorodzinna, wielorodzinna) i rodzaju zabudowy (gospodarcza), ale fakt, że stanowiący podstawę wydania rzeczonego aktu prawa miejscowego przepis przewiduje tylko i wyłącznie podział gminy na sektory nie dopuszczając jednocześnie dalszych, niejako wtórnych podziałów, abstrahując od ich nazwy ( podsektory, czy rejony). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.