II SA/Ol 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Rychliki – Wójta Gminy Rychliki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 4 listopada 2020 r. nr PN.4131.396.2020 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej nr 104005N poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" Wojewoda (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej nr "[...]" poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ żadna z sytuacji przewidzianych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W szczególności niezasadne jest dopuszczenie możliwości wyłączenia z użytkowania drogi, w celu przekwalifikowania jej na drogę wewnętrzną. W przypadku "wyłączenia drogi z użytkowania", pojęcie to pojawia się wprawdzie w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, lecz nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane. Z uzasadnienia do zakwestionowanej niniejszym rozstrzygnięciem uchwały wynika, że droga, której dotyczy przedmiotowa uchwała, nadal będzie spełniać funkcję drogi, a tylko zmieni się jej charakter na drogę wewnętrzną. Powyższa zmiana podyktowana jest stanem technicznym drogi, gdyż jest to droga gruntowa, nieutwardzona, a jedynie ulepszona kruszywem i wąska, co wyklucza - w przypadku przebudowy, umieszczenie wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury drogowej. Tymczasem, niespełnianie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej. Wskazano również, że zaliczenie drogi do grupy dróg wewnętrznych, niemających statusu drogi publicznej, nie stanowi "zaliczenia", o jakim mówi art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Rada Gminy, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono mu naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 - 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że uchwała Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" nie mogła pozbawić kategorii drogi gminnej nr "[...]" poprzez wyłączenie jej z użytkowania jako drogi publicznej, podczas gdy dyspozycja wskazanego przepisu wyraźne wskazuje, że pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej możliwe jest jedynie poprzez zaliczenie jej do innej kategorii dróg publicznych, chyba że droga ta zostanie wyłączona z użytkowania, co też w niniejszej sprawie nastąpiło, a skarżąca otrzymała w tym zakresie pozytywną opinię właściwego zarządu powiatu, wobec czego podjęcie uchwały nr "[...]" w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych było możliwe i zgodne z prawem; 2) art. 10 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt. 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że Rada Gminy dokonała w niewłaściwy sposób wyłączenia drogi nr "[...]" z użytkowania w celu przekwalifikowania jej na drogę wewnętrzną, podczas gdy w uchwale nr "[...]" organ wyłączył w pierwszej kolejności drogę publiczną z użytkowania, a następnie wobec spełniania przez nią części cech drogi z art. 8 ust. 1 u.d.g., uznał ją za drogę wewnętrzną; 3) art. 10 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 2 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że Rada Gminy nie mogła pozbawić drogi nr "[...]" kategorii drogi publicznej z powodu niespełniania przez nią wymogów określonych w ww. rozporządzeniu, podczas gdy organ miał prawo do wyłączenia drogi publicznej z użytkowania, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządu powiatu, na mocy ustawowych uprawnień, a fakt niespełniania przez drogę wymogów określonych w ww. rozporządzeniu dodatkowo przemawiał za podjęciem uchwały w zaskarżonej treści; 4) art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wyłączenie drogi nr "[...]" z użytkowania jako drogi publicznej będzie oznaczało pozbawienie położonych przy niej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, podczas gdy pozbawienie wskazanej drogi kategorii drogi publicznej poprzez jej wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej, nie będzie oznaczało, że droga ta nie będzie drogą wewnętrzną, a zatem, że będzie w dalszym ciągu możliwe korzystanie z niej w celu dojazdu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2523 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 713), u.s.g., wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej nr "[...]" poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej. Organ nadzoru uznał, że żadna z sytuacji przewidzianych w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W szczególności niezasadne jest dopuszczenie możliwości wyłączenia z użytkowania drogi, w celu przekwalifikowania jej na drogę wewnętrzną. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust. 2 tej ustawy). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (art. 10 ust. 3 ww. ustawy). W świetle zacytowanych powyżej uregulowań, nie ulega wątpliwości, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Z uzasadnienia do zakwestionowanej niniejszych rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały wynika, że droga, której dotyczy przedmiotowa uchwała, nadal będzie spełniać funkcję drogi, a tylko zmieni się jej charakter na drogę wewnętrzną. Zmiana ta podyktowana jest stanem technicznym drogi, gdyż jest to droga gruntowa, nieutwardzona, a jedynie ulepszona kruszywem i wąska, co wyklucza - w przypadku przebudowy, umieszczenie wszystkich niezbędnych elementów infrastruktury drogowej. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć winno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 ww. ustawy. Nie budzi wątpliwości w świetle zdania pierwszego art. 10 ust. 3 u.d.p., że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania – jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym "ustanowieniem" jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Przepisy wskazanej ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt. 2 i art. 8 ust. 1 u.d.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że Rada Gminy dokonała w niewłaściwy sposób wyłączenia drogi nr "[...]" z użytkowania w celu przekwalifikowania jej na drogę wewnętrzną. Naruszenie zaskarżoną uchwałą normy zawartej w art. 10 ust. 3 rzeczonej ustawy jest w okolicznościach niniejszej sprawy oczywiste, w pełni należy podzielić stanowisko wyrażone w tym względzie. Dlatego nie może być mowy o, wskazywanym w skardze, naruszeniu art. 10 ust. 1 - 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, ani też naruszeniu art. 8 ust. 1 tej ustawy. Słusznie również stwierdził organ nadzoru, że niespełnianie przez drogę parametrów technicznych drogi gminnej, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), nie może stanowić podstawy do pozbawienia drogi kategorii gminnej, ponieważ jego przepisy stosuje się wyłącznie, stosownie do § 2 rozporządzenia, przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Podobnie, konieczność poszerzenia drogi i ewentualnego wykupu gruntów nie stanowi przesłanki takiego wyłączenia. Wskazany przepis rozporządzenia nie ma więc zastosowania przy realizacji procedury z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepisy wskazanego rozporządzenia mają jedynie charakter wykonawczy do ustawy Prawo budowlane i mogą mieć zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I OSK 1289/08, dostępny w CBOSA). Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 10 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 2 przywołanego rozporządzenia. Niewątpliwie przedmiotowa droga nadal będzie pełnić funkcję jej przypisaną, nie można było zatem pozbawić jej kategorii drogi gminnej, z uwagi na "wyłączenie drogi z użytkowania." Z okoliczności sprawy wynika, że powodem takiego przekształcenia był stan techniczny tej drogi i związane z tym koszty jej utrzymania, a to nie jest przesłanka takiego wyłączenia. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.