II SA/Ol 606/14

Dnia 1 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 13 lutego 2014 r. M.O. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką W.A., wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, oraz która wymaga pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po rozpatrzeniu wniosku, działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania M.O. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności – W.A na okres zasiłkowy 2013/2014. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 2255, ze zm.); § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. poz. 17693), art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zacytowano przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniając, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko wyłącznie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analizując zebrany w toku postępowania materiał dowodowy ustalono, że wnioskodawczyni ostatnio zatrudniona była we wrześniu 2013r., co potwierdza przedstawione świadectwo pracy, z którego wynika, iż rozwiązanie umowy nastąpiło na skutek upływu czasu na jaki była zawarta. Strona nie otrzymała propozycji przedłużenia umowy o pracę a obecnie zakład znajduje się w trakcie likwidacji. Do wniosku dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu [...] maja 2013 r. Wynika z powyższego, że zainteresowana nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Od decyzji tej M.O. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia w celu sprawowania opieki nad matką. Wyjaśniła, że mama wymaga stałej opieki. Podała, że pracowała, a następnie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy w G., gdzie poszukiwała zatrudnienia. Od stycznia jednak stan zdrowia mamy znacznie się pogorszył i musiała wyrejestrować się z urzędu w związku z koniecznością opieki nad mamą. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która wprowadziła nowe zasady dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz w art. 16a ust. 1 i nast. ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzająca nową instytucję pomocy tj. specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytoczono treść tego przepisu, jak również wskazano, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tj. 623 zł. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że W.A. - matka wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r. zaliczającym ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Nadto ze złożonego wniosku wynika, że o przyznanie zasiłku wystąpiła córka, która pracowała w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 września 2013 r. i umowa wygasła bez propozycji jej przedłużenia, zakład jest w stanie likwidacji. Zatem zebrana dokumentacja tej sprawy potwierdza, że dochód rodziny wnioskodawczyni i osoby wymagającej opieki nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku stałego opiekuńczego, jak również na zainteresowanej ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Niemniej w ocenie składu orzekającego Kolegium uprawnione jest twierdzenie organu I instancji, że niepozostawanie zainteresowanej w zatrudnieniu stanowi przeszkodę do przyznania tego świadczenia. Dla jego przyznania niezbędne jest bowiem ustalenie, że strona oczekująca jego przyznania faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Z zebranego materiału wynika natomiast, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z takiego zatrudnienia w celu opieki nad matką, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Na tę decyzję M.O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, jak również zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że podjęte rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, gdyż odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad 84-letnią mamą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz.U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w związku z wygaśnięciem umowy o pracę z dniem 14 września 2013 r., to w takim przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności, kiedy to wniosek o przyznanie prawa do zasiłku specjalnego opiekuńczego został złożony w dniu 13 lutego 2014 r., zaś orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki zostało przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. wydane w dniu [...] maja 2013 r. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2013 r., w którym wskazano, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 22 kwietnia 2013 r. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., który został wprowadzony do ustawy na skutek ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (tj.Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisem tym ustawodawca do porządku prawnego wprowadził nowe świadczenie tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, które zostało obwarowane licznymi warunkami. I tak stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istota sporu pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do uznania przez organy orzekające w sprawie, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia tj. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy orzekające w tej sprawie przyjęły zgodnie, że ostatni okres zatrudnienia skarżącej ustał z dniem 14 września 2013 r. na skutek upływu okresu, na jaki umowa została zawarta, a zatem zatrudnienie to nie ustało na skutek rezygnacji w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, Jednakże pominięto w tej sprawie istotną okoliczność mogącą mieć znacznie, jaką jest przedłożona do akt tej sprawy decyzja z dnia [...] nr [...] wydana z upoważnienia Starosty przez Specjalistę ds. ewidencji i świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy, którą orzeczono o utracie przez M.O. statusu osoby bezrobotnej z dniem 22 stycznia 2014 r. z uwagi na podjęcie przez zainteresowaną zatrudnienia (inną pracę zarobkową). Ta okoliczność zupełnie pominięta może mieć jednak wpływ na wydane rozstrzygnięcie, skoro nie wyjaśniono, o jakie zatrudnienie bądź inną pracę zarobkową chodzi w tym przypadku. W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca w art. 16a ust. 1 u.ś.r. poza wskazaniem przesłanki, że osoba musi rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wskazał bardziej szczegółowych wymogów co do przyjęcia, że w danych okolicznościach ma miejsce rezygnacja z zatrudnienia. O tym, czy w określonym stanie faktycznym organ przyjmie spełnienie warunku, że osoba rezygnuje z zatrudnienia będą stanowiły okoliczności faktyczne sprawy, z których wynikać będzie faktyczny związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie wyjaśniły jednak z uwagi na jaką pracę lub zatrudnienie skarżącej doszło do jej wyrejestrowania z urzędu pracy, jako osoby poszukującej zatrudnienia oraz czy ta okoliczność ma wpływ na uprawnienie do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób niepełny oceniły materiał dowodowy, jak również nie wyjaśniły kwestii związanej z wyrejestrowaniem skarżącej z ewidencji osób poszukujących zatrudnienia w wyniku podjęcia zatrudnienia, tym samym nie można przyjąć, że wyjaśniony został stan faktyczny tej sprawy będący podstawą podjętych rozstrzygnięć. Gdyby bowiem okazało się, że konieczność sprawowania opieki nad chorym i niepełnosprawnym członkiem rodziny czyni niemożliwym nadal posiadanie statusu osoby bezrobotnej, to w ocenie Sądu ta okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem winna zostać poddana wszechstronnej ocenie organów orzekający w tej sprawie. W tym kontekście należy bowiem wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych podług poprzednio obowiązującego tj. do dnia 1 stycznia 2013 r. stanu prawnego, a dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1758/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro celem obu tych świadczeń jest wsparcie finansowe - rekompensata Państwa wobec osób, które z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie pomijając fakt zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. i brak wyjaśnienia przyczyn utraty statusu osoby bezrobotnej z uwagi na podjęcie zatrudnienia w sposób niepełny przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.