II SA/Ol 609/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi Gminy A na opinię Kuratora Oświaty z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zamiaru włączenia szkoły podstawowej do samorządowego zespołu szkół oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013r. Burmistrz Rucianego Nidy zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty o wydanie pozytywnej opinii w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej Nr 1 w Rucianem-Nidzie, ul. Gałczyńskiego 2 do istniejącego Zespołu Szkół Samorządowych w Rucianem-Nidzie, ul. Gałczyńskiego 2a. W uzasadnieniu swojego wniosku Burmistrz podał m.in., że włączenie Szkoły Podstawowej Nr 1 do Zespołu Szkół Samorządowych spowodowane jest koniecznością przeciwdziałania drastycznie rosnącym kosztom funkcjonowania gminnej oświaty. Koszty te wynikają z sytuacji demograficznej czyli głębokiego spadku liczby uczniów. Szczególnie dotyczy to uczniów gimnazjum i liceum. Ponadto obniżenie kwoty subwencji oświatowej, bezrobocie i migracja oraz spadek zainteresowania kontynuacją nauki w gimnazjum i prowadzonym przez gminę liceum ogólnokształcącym, a także wciąż rosnące koszty utrzymania gminnej oświaty, powodują konieczność racjonalizacji wydatków. We wniosku organ przedstawił szczegółowo stanowisko oraz swoją argumentację w sprawie. Skonkludował przy tym, że włączenie szkoły podstawowej do zespołu nie spowoduje żadnych niekorzystnych zmian dla uczniów, ich rodziców i nauczycieli. Wszelkie zmiany będą miały charakter funkcjonalny, jednak bez wpływu na proces kształcenia i bezpieczeństwo uczniów oraz działalność placówek. Uczniowie nadal pozostaną w oddzielnych budynkach i klasach oraz pod opieką tych samych nauczycieli, którzy realizować będą te samy programy nauczania. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, wydał w dniu 15 maja 2013 r. negatywną opinię w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej Nr 1 w Rucianem-Nidzie do istniejącego Zespołu Szkół Samorządowych w Rucianem-Nidzie. W uzasadnieniu swojej opinii podniósł, że obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wprowadzono w celu ograniczenia tworzenia. tego typu zespołów, co jest ściśle związane z obniżeniem wieku obowiązku szkolnego, wdrażanym przez rząd od 2009 r. Wskazał także na odrębność sposobu 'kształcenia w szkole podstawowej i gimnazjum zaznaczoną w podstawach programowych kształcenia ogólnego. Podkreślono, że zasadne jest łączenie w zespół szkół podstawowych z przedszkolami. W swojej negatywnej opinii Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty powołał się na założenia reformy oświatowej likwidującej ośmioklasowe szkoły podstawowe i wprowadzającej gimnazjum jako nowy typ szkoły o mniejszej liczbie uczniów i niewielkim zróżnicowaniu wiekowym. Podkreślił, że pominięcie założeń reformy oświatowej przy wydawaniu tego typu opinii jest niemożliwe z tego względu, że kurator oświaty - zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 6 - ustawy o systemie oświaty - jest organem, który realizuje politykę oświatową państwa. Odnosząc się do konkretnych argumentów podniesionych przez organ prowadzący, Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty stwierdził, że włączenie szkoły podstawowej do zespołu w żaden sposób nie zmieni liczebności uczniów w szkole, a z opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr 1 w Rucianem-Nidzie wynika, że liczba uczniów szkoły wzrośnie w najbliższych latach. Analizując zmniejszenie liczby stanowisk kierowniczych, negatywnie ocenił perspektywę sprawowania nadzoru pedagogicznego nad bardzo liczną i zróżnicowaną wiekowo grupą uczniów przez jednego dyrektora. Kurator oświaty w swojej opinii zwrócił również uwagę na bezpieczeństwo uczniów. Jego zdaniem utworzenie jednego sekretariatu, wspólnej biblioteki i pracowni informatycznej spowoduje konieczność przemieszczania się uczniów' między budynkami szkół oraz doprowadzi do sytuacji bezpośredniego kontaktu między uczniami o zróżnicowanym wieku. Kurator Oświaty podkreślił, że wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki organizacyjno-ekonomiczne w praktyce oznaczałoby wydanie pozytywnej opinii w każdym przypadku. Tymczasem połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest wyjątkiem od zasady odrębności tych szkół, a także jest sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty i kierunkiem polityki oświatowej państwa. Organ prowadzący nie wskazał poza tym w jaki sposób połączenie szkół w jeden zespół, miałoby wpłynąć na zmniejszenie wydatków ponoszonych na oświatę. W ocenie Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty nietrafny jest również argument dotyczący łatwiejszego organizowania zastępstw w szkole oraz wyeliminowania zawierania z jednym nauczycielem dwóch umów o pracę. Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty podniósł również, że wątpliwości i obawy budzi fakt objęcia opieką jednego psychologa około 450 uczniów oraz ograniczenie etatów na stanowisku nauczyciela bibliotekarza przy jednoczesnym zwiększeniu liczby uczniów korzystających z jednej biblioteki i czytelni. Na negatywną opinię w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej Nr 1 do Zespołu Szkół Samorządowych Gmina Ruciane-Nida wniosła w dniu 17 czerwca 2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie za pośrednictwem Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty. Skarżąca Gmina zarzuciła negatywnej opinii Kuratora rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: art. 31 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez wydanie negatywnej opinii w sposób sprzeczny z zasadą współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu lokalnej polityki oświatowej zgodnej z polityką oświatową państwa oraz art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że Gmina Ruciane-Nida nie ma podstaw do włączenia szkoły podstawowej do zespołu. W skardze podniesiono, że włączenie szkoły podstawowej do istniejącego zespołu szkół pozwoli Gminie zredukować część kosztów ponoszonych na obie placówki, uzyskać wymierne oszczędności oraz usprawnić zarządzanie kompleksem szkolnym. To z kolei - zdaniem skarżącej – przełoży się na zwiększenie stopnia wykorzystania bazy dydaktycznej i sportowej oraz usprawni planowanie i organizowanie procesu dydaktyczno-wychowawczego oraz opiekuńczego w nowo utworzonym zespole. W skardze podniesiono również, że utworzenie zespołu szkół złożonego ze szkoły podstawowej, gimnazjum i liceum ogólnokształcącego nastąpiłoby z zachowaniem istniejącego podziału budynków, tj. uczniowie nadal pozostaliby w swoich budynkach, które nie posiadają wewnętrznego połączenia. Podkreślono, że proponowane przez Gminę zmiany organizacyjne nie wpłyną na pogorszenie warunków nauki i bezpieczeństwa uczniów, albowiem realizacja treści programowych i organizacja pomocy psychologiczno-pedagogicznej uzależniona jest od jakości pracy dyrekcji, nauczycieli i wychowawców, a nie od tego, czy szkoły będę funkcjonowały oddzielnie. Uznano, że wszystkie przedstawione przez Gminę argumenty są argumentami rozsądnymi, które Kurator Oświaty wbrew oczywistym faktom bezpodstawnie zakwestionował. Gmina podkreśliła, że - zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – kompetencją Kuratora Oświaty jest wydanie opinii, a nie ograniczanie tworzenia zespołów. Zarzucono Kuratorowi Oświaty, że przyjmuje różne podstawy programowe dla poszczególnych etapów kształcenia jako koronny argument dla rozdziału organizacyjnego szkół, a powodzenia reformy ustroju szkolnego upatruje w mniejszej liczbie uczniów gimnazjum oraz w autonomii tego typu szkoły. Zdaniem skarżącej założenia reformy oświatowej są abstrakcyjne, a o jej powodzeniu decydują przede wszystkim nowoczesne metody i kompetentni nauczyciele. Dalej w skardze szczegółowo przeanalizowano poszczególne elementy negatywnej opinii Kuratora Oświaty, stanowiące odniesienie do argumentów natury ekonomicznej, demograficznej i organizacyjnej wskazanych przez organ prowadzący szkoły jako argumenty przemawiające za włączeniem szkoły podstawowej do istniejącego zespołu szkół. Kuratorowi Oświaty zarzucono m.in, że nie dostrzega: różnicy usprawniającej organizację pracy szkół, jeżeli zespołem będzie kierował dyrektor i zastępca, zamiast dwóch dyrektorów w dwóch szkołach (w razie nieobecności kadry zarządzającej szkoła nie zostanie bez nadzoru); różnicy w sposobie zatrudnienia nauczycieli oraz potrzeby sprawnej organizacji zastępstw i opracowania wspólnego tygodniowego rozkładu zajęć dydaktycznych oraz oszczędności finansowych wynikających z redukcji etatu dyrektorskiego i etatów administracji. W ocenie strony skarżącej argumenty zawarte w negatywnej opinii Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty wskazują na jej uznaniowy charakter oraz swobodną nadinterpretację w zakresie prawa i polityki oświatowej państwa. Negatywna opinia Kuratora została uznana przez skarżącą za wywód przeprowadzony w sposób napastliwy, świadczący o tym, że kurator jawi się nie jako autonomiczny organ nadzoru pedagogicznego ale jako zakładnik w rękach nauczycieli i lokalnych polityków, których argumentację bezkrytycznie wykorzystuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest opinia Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru włączenia Szkoły Podstawowej Nr 1 w Rucianem-Nidzie do istniejącego Zespołu Szkół Samorządowych w Rucianem-Nidzie. Zaskarżona opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572), zgodnie z którym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ustawodawca ograniczył zatem przewidzianą w ust. 1 art. 62 cytowanej ustawy swobodę organu prowadzącego szkoły w zakresie łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół, przewidując obligatoryjny wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Z treści ww. przepisu nie wynika wprost, jakie okoliczności winien brać pod uwagę organ nadzoru pedagogicznego oceniając zgłoszony przez organ prowadzący szkoły zamiar połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół. Powyższe nie oznacza dowolności w tym zakresie, gdyż należy mieć na względzie określone w ustawie o systemie oświaty zadania kuratora oświaty. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, kurator oświaty realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Przedmiot nadzoru pedagogicznego i kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określa art. 33 ustawy o systemie oświaty. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, w tym na zapewnieniu uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, analizowaniu efektów tej działalności oaz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Oceniając zamiar połączenia przedmiotowych szkół w zespół, nie można również pominąć założeń reformy oświatowej. Głównym celem tej reformy było upowszechnienie wykształcenia na poziomie średnim i wyższym, wyrównanie szans w dostępie do edukacji i podnoszenie jakości oświaty. Realizacji tych celów służyło m.in. utworzenie nowego ustroju szkolnego: sześcioletniej szkoły podstawowej, trzyletniego gimnazjum i szkół ponadgimnazjalnych (zob. druk nr 389 Sejmu RP III kadencji). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 135/12). Podnieść ponadto trzeba, że opinia kuratora oświaty w sprawie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc określoną prawem formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie może wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 532/11). Opiniując sprawę połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, kurator oświaty przedstawia swoje stanowisko, jako uprawniony do tego organ administracji rządowej, realizujący politykę oświatową Państwa, a zatem motywy, jakie organ nadzoru pedagogicznego przedstawia w swojej opinii, mają walor czysto merytoryczny (fachowy), których ocena nie powinna wchodzić w zakres kontroli legalności samej opinii, sprawowanej i dokonywanej przez sąd administracyjny. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, sąd administracyjny, wyrażając swój pogląd i kwestionując merytoryczne motywy opinii, w sposób nieuprawniony wszedłby w rolę organu nadzoru pedagogicznego, a więc w rolę zastrzeżoną tylko dla kuratora oświaty, co byłoby sprzeczne z ustrojową funkcją tego sądu (patrz: Mateusz Pilich, Komentarz do art. 62 ustawy o systemie oświaty; wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012r., I OSK 203/12). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim wyroku z dnia 11 kwietnia 2012r., I OSK 203/12 stwierdził nawet, że jedynie zupełny brak uzasadnienia opinii powinien prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zakwestionowana opinia spełnia wskazane wyżej wymogi. Kurator Oświaty odniósł się szczegółowo do każdego merytorycznego argumentu zaprezentowanego we wniosku skarżącego Burmistrza. Z treści opinii wynika, że włączenie szkoły podstawowej do zespołu w żaden sposób nie zmieni liczebności uczniów w szkole, mało tego z opinii Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr 1 w Rucianem-Nidzie wynika, że liczba uczniów szkoły najbliższych latach będzie rosła. Dalej Kurator odnosząc się do zmniejszenia liczby stanowisk kierowniczych, negatywnie ocenił perspektywę sprawowania nadzoru pedagogicznego nad bardzo liczną i zróżnicowaną wiekowo grupą uczniów przez jednego dyrektora. Zwrócił również uwagę na bezpieczeństwo uczniów. W ocenie sądu jak najbardziej racjonalny jest argument mówiący, że utworzenie jednego sekretariatu, wspólnej biblioteki i pracowni informatycznej może spowodować konieczność przemieszczania się uczniów' między budynkami szkół oraz doprowadzić do sytuacji bezpośredniego kontaktu między uczniami o zróżnicowanym wieku (od 6 do 19 lat). To może stwarzać ryzyko negatywnego wpływu takich sytuacji na poczucie bezpieczeństwa u najmłodszych uczniów, nad których bezpieczeństwem przecież trzeba szczególnie czuwać, ze względu na ich uwarunkowania fizyczne i psychiczne. W sprawie przesłanek ekonomicznych Kurator Oświaty stwierdził, że choć są one istotne, to nie mogą być jednak samodzielnie decydującymi. Podkreślił, że wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki organizacyjno-ekonomiczne w praktyce oznaczałoby wydanie pozytywnej opinii w każdym przypadku. Tymczasem połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum, jest wyjątkiem od zasady odrębności tych szkół, a także jest sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty i kierunkiem polityki oświatowej państwa. Nie sposób nie zgodzić się z Kuratorem co do tego, że organ prowadzący nie wskazał w jaki sposób połączenie szkół w jeden zespół, miałoby wpłynąć na zmniejszenie wydatków ponoszonych na oświatę, w sytuacji gdy koszty utrzymania obiektów szkolnych i sportowych nie uległyby zmianie. W ocenie Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty nietrafnym jest również argument dotyczący łatwiejszego organizowania zastępstw w szkole oraz wyeliminowania zawierania z jednym nauczycielem dwóch umów o pracę. Wynika to z konieczności specyficznego podejścia do pracy z dziećmi na różnych etapach kształcenia oraz ustalonych – w celu uniknięcia bezpośredniego kontaktu między uczniami z różnych grup wiekowych - różnych godzin rozpoczynania zajęć i przerw lekcyjnych w poszczególnych szkołach. Ponadto Kurator słusznie wskazał na art. 22 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późno zm.), zgodnie z którym istnieje możliwość nawiązania z nauczycielem jednego stosunku pracy z możliwością uzupełniania pensum dydaktycznego w innej szkole. Ponadto Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty podniósł, że wątpliwości i obawy budzi fakt objęcia opieką jednego psychologa około 450 uczniów oraz ograniczenie etatów na stanowisku nauczyciela bibliotekarza przy jednoczesnym zwiększeniu liczby uczniów korzystających z jednej biblioteki i czytelni. Trudno odmówić również słuszności stanowisku Kuratora mówiącym, że do racjonalizacji dowozu uczniów do szkoły nie są konieczne zmiany proponowane przez organ prowadzący szkoły, albowiem włączenie szkoły podstawowej do zespołu nie wpłynie na liczbę uczniów, którzy powinni mieć zapewniony dowóz do szkoły. Reasumując, zaskarżona opinia Kuratora niewątpliwie spełnia wymogi prawne zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Kurator odniósł się szczegółowo do wszystkich argumentów zawartych we wniosku strony skarżącej. Można natomiast odnieść wrażenie, że argumenty zawarte w skardze, będące w dużej części powtórzeniem argumentacji zaprezentowanej we wniosku, mają charakter bardzo ogólny, odnoszący się do własnej subiektywnej oceny reformy ustroju szkolnego, a także do pozaprawnej i często nacechowanej negatywnymi emocjami, oceny działalności Kuratora Oświaty. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.