II SA/Ol 611/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej Ruciane-Nida z dnia 28 października 2010 r., nr LVII/81/2010 w przedmiocie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rucianem-Nidzie stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Rozdziału 1 pkt 3, Rozdziału 2 pkt 1, pkt 2 ppkt 3 i 4, Rozdziału 3 pkt 1 i pkt 4. W dniu 28 października 2010 r. Rada Miejska Ruciane-Nida działając na podstawie mi.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej u.p.p.r. lub ustawa), podjęła uchwałę Nr LVII/81/2010 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rucianem-Nidzie. Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 2 pkt 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powołania przez Burmistrza w skład zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r., co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 2 pkt 2 ppkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale 2 pkt 2 ppkt 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego "przypadek uzasadnionego-podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym"; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 3 pkt 1 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych - wskazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane Nida; - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez powtórzenie w Rozdziale 3 pkt 4 załącznika do kwestionowanej uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał"; - art. 9b ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie w Rozdziale 1 pkt 3 załącznika do kwestionowanej uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie zadań zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedz na skargę pełnomocnik organu uznał skargę w całości za zasadną i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rucianem-Nidzie. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. I tak stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 1). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu, w tym pominięcia możliwości powołania przez Burmistrza w skład zespołu prokuratorów przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wynikającą z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego pkt 1 Rozdziału 2 zaskarżonego załącznika do uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. W powyższym zakresie Rada wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Niezgodne z prawem są także postanowienia Rozdziału 2 pkt 2 ppkt 3 załącznika do uchwały. Zgodnie z tym przepisem – każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym - przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Dlatego też zasadne było stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w tej części. Słusznie ponadto prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego pkt 2 ppkt 4 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Dodatkowo należy stwierdzić, iż Rozdział 3 pkt 1 załącznika do kwestionowanej uchwały również narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych - wskazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Noda. W tym zakresie Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne, gdyż ta materia została uregulowana z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi zaś, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Rację ma także skarżący wskazując, że w Rozdziale 1 pkt 3 załącznika do uchwały Rada powtórzyła w sposób zbędny treść art. 9b ust. 2 u.p.p.r. dotyczący zakresu zadań zespołu interdyscyplinarnego. Tego rodzaju zapisy załącznika do uchwały stanowią naruszenie przywołanego wyżej przepisów § 118, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Słusznie wskazuje także Prokurator, że powyższe przepisy przywołanego rozporządzenia narusza również zapis Rozdziału 3 pkt 4 załącznika do uchwały poprzez powtórzenie zapisów art. 9a ust. 7 u.p.p.r. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załącznika do uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.