II SA/Ol 612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" nałożył na A. P. karę pieniężną w wysokości 10 850 zł za następujące naruszenia stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, 3) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas - powyżej -15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 7) okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Odnosząc się do naruszeń polegających na zbyt długim zapisywaniu wykresówek, braku przepisowych wpisów na wykresówkach oraz oznaczeniu czasowym na wykresówce niezgodnym z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, strona zarzuciła, że wysokość nałożonej kary pieniężnej jest zdecydowanie zawyżona, ponieważ są to zwykłe naruszenia porządkowe i nie świadczą o naruszeniu norm czasu pracy. Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Następnie, po wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia "[...]" o nr "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, 2) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 3) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 4) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była za długo, 5) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu, 6) uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 7) utrzymał decyzję pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za okazaną podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówkę, która nie zawierała przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy. Jednakże po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009r. (sygn. akt VI SA/Wa 505/09) uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że rozstrzygnięcie, jakie podjął organ II instancji nie mieści się w katalogu przewidzianym w art. 138 Kpa. Organ odwoławczy uchylił bowiem zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pozostałej części organ zastosował natomiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy część decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął takie rozstrzygnięcie, pomimo, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. Sąd podniósł, że skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji. Orzeczenie to zostało utrzymane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010r., II GSK 904/09. Decyzją zaś z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w kwestionowanym zakresie w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" Organ podniósł, że na podstawie analizy danych z wykreskówek należy stwierdzić przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę L. K. (zatrudnionego w przedsiębiorstwie A), które miało miejsce w dniach 13, 14, 20, 21, 27 i 28 września 2006r. W okresie podlegającym kontroli zaś obowiązywał i był stosowany w odniesieniu do niniejszego naruszenia art. 7 rozporządzenia EWG Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, który stanowi, że po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45 – minutowa, chyba, że zaczyna on okres odpoczynku. Z treści ustępu 2 powołanego Rozporządzenia wynika, że przerwa taka może być zastąpiona przerwami wynoszącymi po co najmniej 15 minut, rozłożonymi na okres prowadzenia pojazdu lub bezpośrednio po tym okresie. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że kierowca nie odebrał przerwy w wysokości 45 minut lub też przerwy dzielonej 15 minut (a następnej 30 minut). W rozstrzygnięciu zapadłym w II instancji podkreślono, że wykresówki A. K. z okresu 05/06.05.2006r., 12/13.05.2006r., 15.09.2006r., 29/30.09.2006r. były używane przez okres dłuższy niż 24 godziny. Ponadto wskazano, że wykresówki z określonych dni września 2006r. wskazywały na fakt przesunięcia zegara urządzenia rejestrującego – tachografu, o 12 godzin. Ponadto organ II instancji podniósł – odnośnie naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – że kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba, że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Organ podkreślił również, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest udokumentowanie każdego pełnego dnia kierowcy poprzez ewidencjonowanie czasu pracy w formie wykresówek, zapisów z karty kierowcy, a w przypadku gdy kierowca nie prowadzi pojazdu poprzez okazywanie w momencie kontroli w przedsiębiorstwie stosownych dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzają nie prowadzenie w określonych dniach pojazdu przez kierowcę. Na gruncie niniejszej sprawy zaś przedsiębiorca nie okazał pełnej aktywności kierowcy, co daję podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Podobnie za zaistnienie "naruszenia zapisywania za długo wykresówki" ustawodawca przewidział określoną karę pieniężną. Organ odwoławczy wskazał też, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Na końcu rozważań organ podniósł, że "organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę stan postępowania wynikłego wydaniem przez organ II instancji decyzji z dnia "[...]", gdzie w części organ utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powyższe jest o tyle istotne aby w niniejszej sprawie nie były prowadzone dwa odrębne postępowania co do tych samych naruszeń". Skargę na ww. decyzję wywiódł A. P. prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą A. Skarżący podniósł, że jego sprawa trwa już od grudnia 2006r. i jest prowadzona w sposób przewlekły z wielokrotnym naruszaniem zasad określonych w Kpa, zwłaszcza co do zachowania ustawowych terminów. Skarżący stwierdził, że w jego sprawie pojawiają się ciągłe sprzeczności w działaniach i rozstrzygnięciach Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący podniósł, że skoro w sprawie doszło do umorzenia postępowania to na jakiej podstawie Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie wydał decyzję. W skardze zaznaczono, że organy popełniły w postępowaniu wiele znaczących błędów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza powyższe, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a), w świetle których jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także art. 15 i 138 § 1 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w całości i wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do części decyzji wydanej przez organ I instancji. Już na podstawie tych ogólnych stwierdzeń można wyprowadzić wniosek, że u podstaw rozstrzygnięcia nie legły argumenty powoływane przez skarżącego w skardze, choć jednocześnie stwierdzić należy, że organ II instancji wiele uczynił by skomplikować tę sprawę. Nie należy więc się dziwić skarżącemu, że obecnie nie może on zrozumieć do końca na jakim etapie postępowania jest jego sprawa. Dlatego też stwierdzić trzeba, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję rozpoznawał odwołanie A. P. z dnia 13 lipca 2007 r., które dotychczas na skutek wyroków sądów i decyzji organu II instancji nie zostało w sposób ostateczny rozstrzygnięte. W sprawie tej wcześniej orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VI SA/Wa 505/09) i Naczelny Sąd Administracyjny (II GSK 904/09), który rozpoznawał skargę kasacyjną organu i zawarł dokładne oraz zrozumiałe wytyczne co do charakteru rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie może być więc najmniejszych wątpliwości co do tego, że wytyczne i wskazania zawarte w obu wyrokach wiązały w tej sprawie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Już sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 505/09 wyjaśnił, że w sprawie tej była jedna kara pieniężna, wydana z mocy jednej decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu jednej kontroli i jest to jedna sprawa administracyjna, a organ II instancji powinien ponownie rozpoznać całą sprawę administracyjną. Jeszcze bardziej dobitnie stanowisko swoje przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny wydając w dniu 20 października 2010 r. wyrok w sprawie II GSK 904/09. W sprawie tej sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Nałożono też jedną karę i dopiero w uzasadnieniu decyzji jednostkowe wysokości kary przypisano do poszczególnych naruszeń. Przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Sąd wskazał też, że przyjęcie konstrukcji wielu decyzji, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy byłoby źródłem nierozwiązywalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków, dlatego też Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł jedynie uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takiej sytuacji bez wątpienia mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, jedną decyzją i jedną karą. Nie jest więc zrozumiałe to co uczynił organ II instancji rozpoznając w dniu 8 kwietnia 2011 r. odwołanie skarżącego z 13 lipca 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję zapomniał jakby o jednolitości sprawy i ponownie ją podzielił stwierdzając, że utrzymuje zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. Organ w decyzji swojej odniósł się jedynie do pięciu z siedmiu stwierdzonych naruszeń, dwa zaś z nich, tj. te, do których teoretycznie skarżący nie wnosił zastrzeżeń pominął milczeniem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd zaprezentowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010r., że takie postępowanie jest nie tylko sprzeczne z prawem, ale może być źródłem nierozwiązywalnych problemów lub trudnych do odwrócenia skutków. Przypomnieć jedynie należy, że w sentencji decyzji organu I instancji została nałożona tylko jedna kara pieniężna, a takie rozstrzygnięcie prowadziłoby do wielości nakładanych kar. Jeżeli również w sposób szczegółowy przeanalizować odwołanie skarżącego to należy zauważyć, że zarzuca on w nim wydanie decyzji z przekroczeniem terminów określanych w art. 35 i 36 k.p.a.. Zarzut ten z pewnością dotyczy wszystkich stwierdzonych naruszeń i organ odwoławczy powinien się odnieść do niego w sposób kompleksowy, nie zwalniało go od tego stwierdzenie skarżącego, że nie wnosi zastrzeżeń co do dwóch stwierdzonych naruszeń. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2009 r. znalazło się stwierdzenie "w granicach określonych w odwołaniu" ( str. 6-7 uzasadnienia), stwierdzenie to jednak odnosiło się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i w żadnym przypadku nie uprawniało organu odwoławczego do pominięcia dwóch naruszeń oraz rozstrzygnięcia sprawy tylko w części. Innymi słowy organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania powinien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., ale rozstrzygnięcie to musi obejmować całość sprawy, a nie jej większy lub mniejszy wycinek, bo rozstrzygnięcie to dotyczy jednej sprawy administracyjnej, jednej decyzji i jednej kary. Należy zwrócić uwagę także na niekonsekwencję organu II instancji, który w decyzji z "[...]" uznał, że sprawa co do dwóch naruszeń powinna być przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydając natomiast zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające te naruszenia. Organ odwoławczy miał prawo tak postąpić (oczywiście przy założeniu, że zaskarżona decyzja obejmowałaby całość sprawy), jednak organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nakazał jej pogłębioną analizę. W tej sytuacji gdy organ odwoławczy tej pogłębionej analizy jak się wydaje nie dokonał, to powinien rozważyć czy była ona konieczna czy też nie, a jeżeli była konieczna to jej dokonać, bo przecież zdecydował się na negatywne rozpoznanie odwołania. W ocenie sądu również zbyt ogólnikowo odniesiono się do zarzutów odwołania, których słuszności w żadnym przypadku sąd nie przesądza, ale jeżeli skarżący podnosi, że jedno z naruszeń powinno być zakwalifikowane na podstawie Lp. 11.2.4 to organ gdy nie podziela argumentacji skarżącego powinien wyjaśnić dlaczego dane naruszenie nie może być tak zakwalifikowane. Jeżeli organ nie podziela w ogóle argumentacji skarżącego to powinien to również w sposób przejrzysty wyjaśnić, bo samo stwierdzenie o braku uznaniowości przy orzekaniu kar pieniężnych jest z jednej strony bardzo jednoznaczne, ale z drugiej niczego nie wyjaśnia jeżeli skarżący podnosi, że dane naruszenie nie miało miejsca. Rzeczą oczywistą jest, że w obecnym stanie sprawy sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając natomiast na względzie wskazane wyżej okoliczności sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie 2 wyroku o kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt 3 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.