II SA/Ol 612/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Giżycku z dnia 28 listopada 2023 r., nr XCI/118/2023 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, którym przysługuje żądanie zawarcia umowy sprzedaży tych nieruchomości w trybie określonym w przepisach Działu VIa ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami 1) stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. 1. W dniu 28 listopada 2023 r. Rada Miejska w Giżycku (dalej jako: "Rada") podjęła uchwałę Nr XCI/118/2023 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, którym przysługuje żądanie zawarcia umowy sprzedaży tych nieruchomości w trybie określonym w przepisach Działu VIa ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "uchwała dotycząca sprzedaży"). W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 198i ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). 2. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł, na podstawie art. art. 93 ust. 1 u.s.g., o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w części dotyczącej § 1 i § 3 ust. 4. Jednocześnie na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach uzasadnienia wskazano, że w § 1 skarżonej uchwały Rada wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy miejskiej Giżycko na rzecz ich użytkowników wieczystych, którym przysługuje żądanie sprzedaży tych nieruchomości na podstawie art. 198g ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast określając szczegółowe warunki sprzedaży ww. nieruchomości, w treści § 3 ust. 4 uchwały postanowiono, że nabywcy nieruchomości, o których mowa w § 1 są zobowiązani ponosić również koszty określenia wartości nieruchomości gruntowych, zlecane przez Gminę Miejską Giżycko w toku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i ustanowienia hipoteki oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych. Podniesiono, że przywołany § 1 uchwały wykracza poza dyspozycję art. 198g ust. 1 i art. 198i ust. 1 u.g.n., zgodnie bowiem z art. 198g ust. 1 użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych, może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz. Stosownie zaś do art 198i ust. 1 ww. ustawy - odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określenia tych warunków w drodze zarządzenia. Przytoczone przepisy nie przewidują uzyskania zgody organu stanowiącego gminy na sprzedaż ww. nieruchomości statuując roszczenie uprawnionego użytkownika wieczystego do sprzedaży na jego rzecz wnioskowanej nieruchomości. Roszczenie to przysługuje z mocy samej ustawy i dla jego realizacji zgoda Rady jest zbędna. Rada jest uprawniona jedynie do określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, względnie do zobowiązania organu wykonawczego do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia, dlatego zapis § 1 uchwały, podjęty został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Także treść § 3 ust. 4 uchwały stanowi o wykroczeniu poza kompetencje nadane organowi stanowiącemu gminy przez ustawodawcę. Zdaniem Wojewody określenie szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych nie może obejmować kształtowania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy - w tym wypadku określać sposobu obciążenia stron kosztami towarzyszącymi sprzedaży tych nieruchomości. Powyższe kwestie należą bowiem do sfery wykonawczej, tak więc to Burmistrz Giżycka, będący organem uprawnionym do składania w imieniu gminy oświadczeń woli, jest podmiotem właściwym do kreowania sytuacji prawnej gminy i stosunków cywilnoprawnych - w drodze umów cywilnoprawnych - pomiędzy gminą, a zainteresowaną stroną. Przysługuje mu wyłączna kompetencja do kształtowania treści umowy w granicach wyznaczonych przez przepis prawa, w tym do konkretyzowania sposobu uiszczania wynagrodzenia i jego elementów składowych. 4. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Giżycka (dalej: "Burmistrz") wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia roszczenia. Na gruncie polskiej nauki prawa cywilnego przyjmuje się tradycyjne ujęcie roszczenia jako wynikającego z prawa podmiotowego uprawnienia do żądania od konkretnej osoby określonego zachowania się. W tym sensie więc istnienie materialnych, ustawowych podstaw roszczenia przysługujących podmiotom, o których mowa wart. 198g ust. 1 u.g.n. nie może być utożsamiane z brakiem wymogów w zakresie czynności niezbędnych do realizacji roszczenia przez podmiot do którego są one kierowane, wynikających z innych unormowań. Rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących m.in. zasad zbywania nieruchomości, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgoda rady gminy na zbycie określonych nieruchomości jest więc co do zasady każdorazowo konieczna jako niezbędny element w procesie gospodarowania (sprzedaży) nieruchomościami przez gminę. Przepis art. 198i ust. 1 u.g.n. uprawniający radę gminy do określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych stanowi zaś przepis szczególny, który nie reguluje kwestii kompetencji rady gminy inaczej niż zostało to uregulowane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Z uwagi na jego brzmienie będące w istocie sprecyzowaniem kompetencji rady gminy do określenia szczegółowych warunków sprzedaży określonej kategorii nieruchomości nie można bowiem przyjąć, że reguluje on odmiennie uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia generalnej zgody (zasada) na sprzedaż nieruchomości, względem których konkretny przepis ustawowy (art. 198g ust. 1 u.g.n.) przyznaje podmiotom w nim określonym roszczenie o sprzedaż tych nieruchomości na ich rzecz. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest treść art. 34 u.g.n. zgodnie z którym w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z określonych w tym przepisie warunków. Zawarty w tym przepisie zwrot "w przypadku" zakłada więc element woli związany z realizacją sprzedaży określonych nieruchomości. Jednym z warunków, określonym w pkt 1) art. 34 ust. 1 u.g.n., jest z kolei przysługiwanie roszczenia o nabycie nieruchomości z mocy tej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli uprawniony złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa wart. 35 ust. 1. Roszczenie z art. 198g ust. 1 jest więc roszczeniem wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując, istnienia ustawowego, podmiotowego roszczenia nie można utożsamiać z automatycznym brakiem po stronie adresata roszczenia, w tym wypadku gminy obowiązku podjęcia określonych czynności, które wiążą się z zamiarem jego realizacji, a są niezbędne w procesie gospodarowania nieruchomościami i wynikają ze skonkretyzowanych unormowań prawnych. Uzasadnia to możliwość generalnego wyrażenia zgody przez radę gminę na sprzedaż nieruchomości określonego rodzaju w celu realizacji określonych roszczeń przewidzianych w przepisach prawa. Poza tym zgoda taka wyłącza ewentualne wątpliwości interpretacyjne. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi dotyczącego wykroczenia przez Radę w uchwale objętej przedmiotem skargi poza kompetencje nadane radzie gminy przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej przez organ wykonawczy reprezentujący gminę wskazać należy, że zarzut ten w sensie formalnym nie został w skardze dostatecznie uzasadniony. Skarżący Wojewoda nie wykazał bowiem jaki przepis prawa został w tym zakresie naruszony. Pomimo, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określone, wskazując jedynie, że mają być one szczegółowe, to jednak na podstawie treści przepisów, tj. art. 198h ust. 1 i art. 198i ust. 1 i 2 u.g.n. przyjąć należy, że "szczegółowe warunki" oznaczają m.in. sposób ustalenia ceny nieruchomości i jej zapłaty, jak również dotyczą kosztów sprzedaży nieruchomości. Analogiczna ocena została wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - wyrok z dnia 16 maja 2024 r. II SA/Kr 431/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda we wniesionej skardze złożył stosowny wniosek, a Rada nie sprzeciwiła się temu wnioskowi. Przedmiotem zaskarżenia jest § 1 i § 3 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Giżycku z dnia 28 listopada 2023 r. Nr XCI/118/2023 w sprawie określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, którym przysługuje żądanie zawarcia umowy sprzedaży tych nieruchomości w trybie określonym w przepisach Działu VIa ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 26 lipca 2024 r. (Dz. Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2024 r., poz. 3635). Skargę wywiódł Wojewoda Warmińsko- Mazurski, jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, przy czym skarga wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że na uwzględnienie zasługuje jedynie zarzut nieważności § 1 skarżonej uchwały i w tym zakresie stwierdzono jego nieważność, natomiast w pozostałym zakresie oddalono skargę. Podkreślić pozostaje, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Kontrolowana przez Sąd uchwała, jak wskazano powyżej, jest aktem prawa miejscowego, została podjęta przez Radę Miejską w Giżycku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zaś jej materialnoprawną podstawę stanowią normy art. 198i ust. 1 i art. 198g ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), zw. dalej u.g.n. Należy zauważyć, że z dniem 31 sierpnia 2023 r. ustawodawca dodał do dotychczasowych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nowy dział VIa zatytułowany "Przepisy epizodyczne dotyczące roszczenia o sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego". Dział VIa został dodany przez art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1463) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 31 sierpnia 2023 r. W myśl art. 198g ust. 1 u.g.n. użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1463) może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz. Zgodnie zaś z art. 198i ust. 1 u.g.n., odpowiednia rada albo sejmik w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiąże, w drodze uchwały, organ wykonawczy do indywidualnego określania tych warunków w drodze zarządzenia. Zgodnie z ust. 2, w razie niepodjęcia uchwał w terminie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 198h ust. 1 stosuje się odpowiednio. Jak z powyższego wynika ustawodawca określił obligatoryjny obowiązek sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych, jeśli zostaną spełnione warunki określone w przepisach wskazanej powyżej regulacji, o czym świadczy stwierdzenie, że użytkownik wieczysty może wystąpić z żądaniem sprzedaży tej nieruchomości na jego rzecz. Brak jest zaś normy, która nakazywałby lub upoważniała do wyrażenie zgody na taką sprzedaż ze strony rady gminy, której własność stanowią nieruchomości gruntowe pozostające dotychczas w użytkowaniu wieczystym. Powyższe oznacza, że treść § 1 skarżonej uchwały pozostaje zapisem bez podstawy prawnej, skoro regulacja ustawowa nie wymaga od organu uchwałodawczego gminy jakiejkolwiek zgody na dokonanie sprzedaży nieruchomości gruntowej pozostającej w użytkowaniu wieczystym, którym przysługuje żądanie sprzedaży tych nieruchomości na podstawie art. 198g ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano powyżej kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, bowiem administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Z tego też względu zapis o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej Giżycko na rzecz ich użytkowników wieczystych, w oparciu o treść art. 198g ust. 1 u.g.n., pozostaje bez podstawy prawnej, a to stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Nie zasadny pozostaje natomiast kolejny zarzut skargi Wojewody, co do niezgodności z prawem treści § 3 ust. 4 uchwały, w którym przewidziano, że nabywcy nieruchomości, o których mowa w § 1 są zobowiązani ponosić również koszty określenia wartości nieruchomości gruntowych, zlecane przez Gminę Miejską Giżycko w troku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i ustanowienia hipoteki oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych. W ocenie skarżącego kwestie te pozostają w gestii organu wykonawczego gminy gdyż należą do sfery wykonawczej. To Burmistrz Giżycka, będący organem uprawnionym do składania w imieniu gminy oświadczeń woli, jest podmiotem właściwym do kreowania sytuacji prawnej gminy i stosunków cywilnoprawnych - w drodze umów cywilnoprawnych - pomiędzy gminą, a zainteresowaną stroną. Przysługuje mu wyłączna kompetencja do kształtowania treści umowy w granicach wyznaczonych przez przepis prawa, w tym do konkretyzowania sposobu uiszczania wynagrodzenia i jego elementów składowych. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że w art. 198i ust. 1 u.g.n. rada została upoważniona do określenia szczegółowych warunków sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz ich użytkowników wieczystych albo zobowiązania organu wykonawczego do indywidualnego określenia tych warunków w drodze zarządzenia. Korzystając ze wskazanego upoważnienia ustawowego podjęta została skarżona uchwała, w której w § 3 określono szczegółowe warunki sprzedaży nieruchomości gruntowych wykorzystywanych i niewykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, gdzie w ust. 4 przewidziano m.in., że nabywcy ponoszą również koszty określenia wartości nieruchomości gruntowych, zlecane przez Gminę. W tym miejscu pozostaje wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. II SA/Kr 431/24 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że wskazany zapis nie narusza prawa. Nie ma bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych aby takimi kosztami obciążać gminę. Poza tym słuszne pozostaje stwierdzenie, że taki zapis jedynie informuje, że przyszły nabywca będzie zobowiązany również ponosić koszty związane z realizacją transakcji sprzedaży. Szczegółowe zaś uwarunkowania związane z uprawnieniem określenia wartości nieruchomości gruntowych, zlecane przez gminę w toku postępowania, koszty notarialne umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i ustanowienia hipoteki oraz związane z tym koszty wpisów w księgach wieczystych pozostają w gestii wykonawczej, gdzie to burmistrz będzie podmiotem uprawnionym do kreowania sytuacji gminy i stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą a zainteresowanym sprzedażą podmiotem. Reasumując nie budzi wątpliwości Sądu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, jakiego rodzaju warunki sprzedaży mają być przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określone, wskazując jedynie, że mają być one szczegółowe, to jednak na podstawie treści przepisów, tj. art. 198h ust. 1 i art. 198i ust. 1 i 2 u.g.n. przyjąć należy, że "szczegółowe warunki" oznaczają m.in. sposób ustalenia ceny nieruchomości i jej zapłaty, jak również dotyczą kosztów sprzedaży nieruchomości i braku zaległości w opłatach rocznych. Zgodnie z delegacją ustawową określoną w art. 198i ust. 1 u.g.n. podjęcie przez organ przedmiotowej uchwały w ustawowym terminie dało możliwość władczego ustalenia szczegółowych warunków sprzedaży, z poszanowaniem zasad swobody zawierania umów. Gmina, jako właściciel nieruchomości, miała prawo tak a nie inaczej określić warunki sprzedaży własnego mienia, co stanowiło wyraz dbałości o jej finanse, które mają charakter publiczny. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdzając, że § 1 skarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem prawa orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jego stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, natomiast oddalił skargę w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. co do zarzutu naruszenia prawa przez § 3 ust. 4 skarżonej uchwały.