II OSK 1699/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 834/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 roku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 834/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi Prokuratora Regionalnego w [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina Miasto [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: art. 11 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122), dalej "u.o.z.", oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2018 r. stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy ta uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego; art. 42 ust. 1 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, podczas gdy ta uchwała - nie stanowiąc aktu prawa miejscowego - nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zarzucane naruszenie art. 42 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez brak publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, bowiem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwała podejmowana na podstawie przedmiotowego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego, i tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Następnie Miasto [...] wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie występują dwa przeciwstawne stanowiska. Wyjaśniło, że Sąd I instancji przychylił się do tego kierunku wykładni, który uznaje, iż uchwały rady gmin określające coroczne programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowią akty prawa miejscowego, jednakże jest to pogląd błędny. Następnie Gmina wyjaśniła, że w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ustawodawca - w przeciwieństwie do stwierdzenia zawartego np. w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządki i czystości w gminie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454), art. 19 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) czy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego. Ponadto wskazała, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, uchwalany przez gminę na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego, lecz za akt kierownictwa wewnętrznego, wyznaczający organom gminy oraz podporządkowanym gminie podmiotom zadania podlegające realizacji. Podniosła, że aby akt normatywny mógł być uznany za prawo miejscowe, musi być aktem powszechnie obowiązującym, tzn. musi być wydany przez właściwy organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (czyli skierowanym do nieokreślonego adresata). Ponadto musi wywierać "skutki zewnętrzne", tj. nakładać na oznaczony rodzajowo krąg członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w hipotezie zawartych nim przepisów, zaś zawarte w uchwale w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi normy nie mają charakteru generalnego, powszechnie obowiązującego, lecz stanowią swoisty instruktaż dla obywateli miasta, poprzez wskazanie podmiotów wykonujących poszczególne czynności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zadaniem norm powszechnie obowiązujących nie jest dostarczanie informacji i instrukcji dla osób trzecich, ale określenie uprawnień i obowiązków adresatów oraz wskazywanie należnego zachowania. Gmina Miasto [...] podniosła także, że nie można zgodzić się z poglądem, iż jeżeli norma zawiera postanowienia, dzięki którym obywatel wie jak ma się zachować w określonej sytuacji, należy te normę traktować jako normę generalną i abstrakcyjną, co rodzi konsekwencje w postaci uznania jej za przepis powszechnie obowiązujący. Podkreśliła, że uchwała określa jedynie zadania Gminy w zakresie wyznaczonym treścią art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W jej ocenie, charakter jej postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób. Wyjaśniła, że uchwała nie wywiera skutków '’zewnętrznych", norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy, skierowanych do mieszkańców miasta, a także nie rozstrzyga o ich prawach lub obowiązkach. Tym samym brak jest w niej postanowień generalno-abstrakcyjnych, które byłyby źródłem uprawnień i obowiązków bliżej nieokreślonego kręgu osób. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżona uchwała wyznacza cele, które gmina ma realizować, wskazuje jednostki organizacyjne gminy i inne podmioty biorące udział w realizacji poszczególnych zadań gminy z zakresu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz określa kwoty przeznaczone przez gminę na realizację tych zadań. Skoro zaś nie ma ona charakteru prawa miejscowego, to Gmina nie miała obowiązku jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto zauważyła, że należy podkreślić, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwały organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast w kontekście zapisu ust. 4 art. 91 podkreśliła, że dla stwierdzenia nieważności danej uchwały niezbędne jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, skoro zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma zgodności co do charakteru omawianej uchwały, to trudno uznać, iż mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z istotnym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności rozważając zarzut naruszenia art. 11 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. wyjaśnić należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony. Stosownie do treści art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). W myśl natomiast art. 11a ust. 1 u.o.z. organ stanowiący gminy upoważniony jest do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 11a u.o.z. program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Wskazać należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19, akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Zadaniem programu jest konkretyzacja sposobów działania gminy, które prowadzić mają do należytego wypełnienia ciążących na niej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść tego aktu stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych zaś cech programu wypada zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2012, nr 4, s. 44). Zwrócić należy także uwagę, że na dominujący w orzecznictwie pogląd, iż uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi należy do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1503/17; 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15; 30 marca 2016 r., II OSK 221/16; 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; 24 maja 2017 r., II OSK 725/17; 17 października 2017 r., II OSK 268/16. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wyjaśnić należy, że program będący przedmiotem niniejszego postępowania jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy o zróżnicowanym charakterze normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania. Jakkolwiek okoliczności te sugerować mogą, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny, to pamiętać należy, że przede wszystkim program konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Skoro tak, to treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jak wskazano wyżej do istotnych cech programu zalicza się istnienie obok postanowień indywidualno-konkretnych postanowień o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Tym samym okoliczność, iż program zawiera postanowienia jednostkowe, nie sprawia, że akt ten pozbawiony jest mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem chociaż jedna norma uchwały o charakterze generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa uchwała skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów. Jednocześnie przypomnieć wypada, że akty prawa miejscowego skierowane są do adresatów występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Tym samym akty te stanowią prawo dla wszystkich podmiotów, które znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, w tym wypadku osób zamieszkujących daną jednostkę samorządu terytorialnego bądź tylko przebywających na jej terenie działania. Podkreślenia wymaga również, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujący jest charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowienia analizowanej uchwały mają istotne znaczenia z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jak również przez pryzmat konieczności zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zatem mają znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, gdyż odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już w swoim orzecznictwie uwagę, że w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi - rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzując sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mają one charakter powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane są do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, zatem są normami abstrakcyjnymi. W konsekwencji stwierdzić należało, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść tego programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Tym samym, skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to - stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g. – powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zwrócić należy bowiem uwagę, że uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W tych okolicznościach nieuzasadniony okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 u.s.g. i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.