II OSK 1503/17

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 971/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 971/16 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że powyższy akt: - w § 7 ust. 2 reguluje kwestie sterylizacji i kastracji u odłowionych kotów w sytuacji, gdy delegacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie zwierząt", zezwala na uregulowanie w tego typu uchwale jedynie problematyki sterylizacji i kastracji zwierząt znajdujących się w schroniskach dla zwierząt, - nie reguluje szczegółowo kwestii usypiania ślepych miotów, - nie wskazuje, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Uchwała wskazuje za to, w § 11, stajnię miejską prowadzoną przez Urząd, znajdującą się w parku miejskim w [...] przy ul. [...]. W ocenie Wojewody stajnia taka nie spełnia kryteriów uznania za gospodarstwo rolne. W tym zakresie odwołał się do treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.), - w § 12 w sposób nieuzasadniony zawęża całodobową opiekę weterynaryjną wyłącznie do bezdomnych psów, kotów i zwierząt gospodarskich. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, opieka ta powinna zostać zapewniona wszystkim zwierzętom, - narusza art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis powyższy stanowi, że tylko zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt. Zatem, zadania określonego w pkt 8 tego przepisu nie będzie można powierzyć prowadzącemu takie schronisko, - narusza delegację zawartą w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż w ust. 3 "wprowadzenia do uchwały" określa zakres jej stosowania, a zakres ten wynika z ustawy. Organ nadzoru uznał, że delegacja ustawowa nie przewiduje określenia celów programu, a skarżona uchwała takie cele w § 3 zawiera. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, uznając podniesione tam zarzuty za niezasadne. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzenie do skarżonej uchwały w jej § 1 swego rodzaju "części ogólnej" nie jest sprzeczne z delegacją ustawową. Ustawodawca nie określił bowiem, jaką pod względem redakcyjnym formę powinna posiadać uchwała w sprawie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie. Wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli jest konsekwentne i logiczne, jest dopuszczalne w tego typu aktach. Podobnie, zdaniem Sądu meriti, sytuacja dotyczy określenia w skarżonej uchwale jej celów. Organ nadzoru nie wykazał, ażeby takie rozwiązanie stało w sprzeczności z delegacją ustawową, czy też w inny sposób naruszało prawo. Sąd Wojewódzki nie uznał za naruszenie prawa wyznaczenia stajni miejskiej jako gospodarstwa właściwego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich. Jak wykazała Rada Miejska w [...] stajnia ta posiada status gospodarstwa rolnego. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadała jej numer ewidencyjny [...] wpisując do ewidencji producentów rolnych. Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji podniósł, że odwołanie w tym zakresie do przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest trafne. Celem tego aktu jest bowiem (co wynika z preambuły) wzmocnienie ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych. Niezależnie od tego warunki jakie winno w świetle tej ustawy spełniać gospodarstwo rolne mogą spowodować, iż zwłaszcza na terenie dużych gmin miejskich wskazanie gospodarstwa wyznaczonego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich będzie niemożliwe. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. gospodarstwo rolne musi bowiem posiadać powierzchnię przynajmniej 1 ha. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia zasad sterylizacji i kastracji kotów znajdujących się w schronisku Sąd meriti przyznał, że treść § 7 ust. 2 nie jest do końca precyzyjna. Odnosi się bowiem do odłowionych kotów, w sytuacji gdy delegacja zawarta w ustawie wskazuje na zwierzęta znajdujące się w schronisku. Celem odławiania kotów jest jednak umieszczanie odłowionych w schronisku. Dlatego nie można przyjąć, że sformułowanie skarżonej uchwały wypacza sens i istotę regulacji. Zgodnie z § 10 programu usypianie bezdomnych ślepych miotów zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza zabiegów ich usypiania. Usypianie ślepych miotów, aspekty biologiczno-techniczne tego zabiegu nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy. Sposób dokonywania tego zabiegu winien wynikać z wiedzy weterynaryjnej, przy uwzględnianiu zasad ogólnych płynących z ustawy o ochronie zwierząt. Za częściowo uzasadniony uznał Sąd Wojewódzki zarzut dotyczący określenia podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Miejska w [...] wskazała (w § 12 ust. 1 uchwały) "schronisko, poprzez zapewnienie dyżuru lekarza weterynarii, z zakresie opieki weterynaryjnej". Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja tego zadania nie może zostać powierzona schronisku dla bezdomnych zwierząt. Doszło więc tu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do naruszenia delegacji ustawowej, jednakże w sposób nieistotny. Biorąc pod uwagę całość przepisu uchwały skutek w postaci zapewnienia pomocy zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych będzie zapewniony przez właściwy podmiot – czyli lekarza weterynarii. Ostatni zarzut dotyczy zaś określenie katalogu zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną zawarte w § 12 programu. Wskazano tam jedynie koty, psy i zwierzęta gospodarskie. Organ nadzoru podniósł, iż katalog powyższy winien obejmować wszystkie zwierzęta, w tym dzikie. Zagadnienie to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest sporne. Rada Miejska w [...] przedstawiła bowiem pismo Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2012 r. (stanowiące odpowiedź na pismo Rady Miejskiej w [...]), z którego wynika, iż w ocenie Ministra program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie obejmuje zwierząt dzikich, gdyż takie nie mogą stać się bezdomne. Rada powołała się także na "Dobre praktyki w sprawie programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" opracowany przez Głównego Lekarza Weterynarii, gdzie zostało przedstawione takie samo stanowisko. Co się zaś tyczy oceny kwestii objęcia całodobową opieką weterynaryjną spośród zwierząt domowych jedynie psów i kotów, to Sąd Wojewódzki stwierdził, że można uznać ten zarzut za słuszny, jednakże takie naruszenia prawa nie ma charakteru istotnego. Trudno bowiem wyobrazić sobie, jakie inne zwierzęta "domowe" mogą ucierpieć w wyniku kolizji drogowej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej "u.s.g." w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w § 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2016 r. (dalej jako "Program"), będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, przepisów o charakterze definicyjnym zawierających modyfikację przepisów ustawowych, nie jest sprzeczne z delegacją ustawową, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; 2) art. 91 ust, 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w § 3 Programu, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, zapisów określających cele programu nie jest sprzeczne z delegacją ustawową, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; 3) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 7 ust. 2 Programu dotycząca sterylizacji/kastracji wolno żyjących kotów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; 4) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 10 Programu dotycząca usypiania ślepych miotów zwierząt, stanowi wystarczające wypełnienie delegacji ustawowej, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; 5) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 12 ust. 1 Programu, dotycząca określenia podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt nie stanowi istotnego naruszenia prawa - tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ze względu na sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; 6) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 12 ust. 1 i 2 Programu, dotycząca wybiórczo określonego katalogu zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa; 7) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że regulacja zawarta w § 11 Programu polegająca na wskazaniu przez Radę Miejską w [...] jako gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich stajni miejskiej prowadzonej przez Urząd Miejski w [...] w parku miejskim przy ul. [...] nie narusza obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego przepisu ze względu na jego sprzeczność z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ, na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi Wojewody [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Należy zgodzić się z Wojewodą, że wprowadzenie w § 1 Programu regulacji o charakterze definicyjnym jest sprzeczne z delegacją ustawową. Sformułowania ujęte w arendze do Programu nie tylko wykraczają poza delegację ustawową, ale są również sprzeczne z delegacją wynikającą z art. 11a ust. 2 ustawy. Program dotyczy bowiem głównie zwierząt bezdomnych, a w zakresie wskazanym przez ustawodawcę także innych zwierząt. Z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby obligatoryjne, bądź fakultatywne było wskazywanie celów i zadań programu (co zostało ujęte w § 3 Programu). Przepis art. 11a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia programu, nie zawierał również sformułowania: "w szczególności", bądź innego sformułowania, które wskazywałoby na otwarty katalog elementów, jakie powinien zawierać przedmiotowy program. Ponadto należy wskazać, że Program, w § 1 pkt 4 oraz pkt 6, zawiera powtórzenia przepisów ustawowych, które modyfikują treść odpowiednio - art. 4 pkt 16 oraz pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego określenia w Programie zasad sterylizacji i kastracji (§ 7 ust. 2) należy, wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego, zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem nadzoru, że konstrukcja normy art., 11a ust. 2 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, w dacie podjęcia uchwały, nie dawała podstaw do określenia w Programie takich kwestii, jak zabiegi sterylizacji i kastracji u odłowionych kotów wolno żyjących. Trzeba wskazać, że zgodnie z ustawą, program opieki nad zwierzętami powinien zawierać unormowania w przedmiocie zabiegów sterylizacji i kastracji tylko i wyłącznie zwierząt umieszczonych w schroniskach, co oznacza, że niedopuszczalne było przewidywanie takich zabiegów u zwierząt przebywających poza schroniskiem, w tym u kotów wolno żyjących, które zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 3 nie powinny być odławiane, a tym samym umieszczane w schroniskach. Przepis definicyjny art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt wyraźnie stanowi, że zwierzęta wolno żyjące to zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, i co za tym idzie, jako takie nie podlegają odławianiu i umieszczaniu w schroniskach. Zgodnie z § 10 Programu usypianie bezdomnych ślepych miotów zwierząt realizuje schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza zabiegów ich usypiania. Sąd Wojewódzki uznał, że aspekty biologiczno-techniczne tego zabiegu nie mogą być regulowane aktem podjętym przez organ uchwałodawczy gminy, zaś sposób dokonywania tego zabiegu winien wynikać z wiedzy weterynaryjnej, przy uwzględnianiu zasad ogólnych płynących z ustawy o ochronie zwierząt. Rację ma skarżący organ nadzoru, co do ogólnikowości tej regulacji. Nie odnosi się ona wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazuje konkretnego lekarza weterynarii, czy lecznicy. Nie spełnia to wymogu powszechnej dostępności Programu, a w konsekwencji jego realizacji. Osobną kwestią jest natomiast określenie katalogu zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną zawarte w § 12 Programu. Wskazano tam jedynie wybiórczo koty, psy i zwierzęta gospodarskie, przy czym zgodnie z treścią art. 11a ust. 8 ustawy chodzi o wszystkie zwierzęta zarówno bezdomne, wolno żyjące, posiadające właściciela, jak i dzikie, a nie jedynie o bezdomne psy i koty oraz zwierzęta gospodarskie. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ratio legis wskazanego przepisu ustawy jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś jedynie zwierzętom bezdomnym bądź domowym lub gospodarskim. Sąd Wojewódzki nie uznał również za naruszenie prawa, wyznaczenia stajni miejskiej jako gospodarstwa właściwego do przetrzymywania zwierząt gospodarskich, przyjmując, że Rada Miejska w [...] wykazała, że stajnia ta posiada status gospodarstwa rolnego, bowiem w odpowiedzi na skargę wskazała, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nadała jej numer ewidencyjny [...] wpisując do ewidencji producentów rolnych. Jednakże ten przepis programu nie oznacza, że stajnia miejska w [...], bądź Urząd Miasta były gospodarstwem rolnym. Ponadto fakt wpisania podmiotu prawa do ewidencji producentów rolnych nie wywołuje skutku w postaci uznania jego siedziby za gospodarstwo rolne, w przeciwnym wypadku zbędna byłaby osobna ewidencja gospodarstw rolnych, zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015r. poz. 807 z późn. zm.) prowadzona również przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie składu orzekającego NSA uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2016 r. jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia tego programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, LEX nr 2066405; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 725/17, LEX nr 2334602; z dnia 17 października 2017 r., II OSK 268/16, LEX nr 2406444. Przedmiotowy program jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Także w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka", nr 4 z 2012 r., s. 44). Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jak wskazują powyższe rozważania jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i m.in. oddać zwierzę do właściwego schroniska, zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii, czy też zgłosić się po suchą karmę dla wolno żyjących kotów. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Nie może umknąć uwadze, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach NSA, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Okoliczność, że określone w treści zaskarżonej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, które nota bene zostały wskazane przez Wojewodę w skardze. Dotyczy to w szczególności wyłapywania bezdomnych zwierząt, sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Z całą więc pewnością w uchwale zostały zawarte nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Skoro zaś zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523). Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Brak publikacji w dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2016 r., stanowi istotne naruszenie prawa. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło istotne naruszenie prawa poprzez brak publikacji aktu i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.