II SA/Ol 615/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi E. K., W. S., S. S., H. J. oraz B. N. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany siedziby i nazwy zespołu szkół rolniczych i szkół wchodzących w jego skład oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, w dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim na podstawie art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, ze. zm.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5c pkt. 1 i art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXXVIII/302/2013 w sprawie zmiany siedziby i nazwy Zespołu Szkół Rolniczych w Czachówkach i szkół wchodzących w jego skład. W § 1 ust. 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że z dniem 1 września 2013 r. Zespołowi Szkół Rolniczych w Czachówkach zmienia się siedzibę z Czachówek 29 na Kurzętnik ul. Grunwaldzka 49, 13-306 Kurzętnik i nazwę na Zespół Szkół Rolniczych w Kurzętniku. W zakresie wynikającym z ust. 1 zmianie ulegają siedziby i nazwy szkół wchodzących w skład Zespołu: Technikum, Zasadnicza Szkoła Zawodowa, Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna, Liceum Ogólnokształcące (§ 1 ust. 2 uchwały). Wymieniona w akcie założycielskim nazwa i siedziba zespołu szkół otrzymuje brzmienie jak w § 1 ust. 1 uchwały (§ 2 zaskarżonej uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podjęcie uchwały spowodowane było dbałością o poprawę jakości procesów edukacyjnych oraz racjonalizacją wykorzystania obiektów funkcjonujących w sieci szkół, prowadzonych przez Powiat Nowomiejski. Utrwalona na przełomie wielu lat struktura szkół wymagała dostosowania się do zmieniających się warunków demograficznych, lokalowych i ekonomicznych. Skargi na powyższą uchwałę wnieśli E. K., W. S., S. S., H. J. oraz B. N. rodzice uczniów uczących się w Zespole Szkół Rolniczych w Czachówkach, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie art. 42 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Podkreślili, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W ich ocenie w ustawie o systemie oświaty brak jest regulacji prawnych dotyczących zmiany siedziby szkoły publicznej. Problematykę dotyczącą siedziby szkoły publicznej regulują przepisy dotyczące aktu założycielskiego szkoły publicznej oraz sieci publicznych szkół. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące możliwości dokonania faktycznej likwidacji szkoły poprzez zmianę jej siedziby wskazali, że postępowanie takie traktowane jest jak pominięcie zasad określonych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 370/10) uznał, że "w sytuacji, gdy organ prowadzący zespół szkół wyłącza z zespołu szkołę, zmienia jej siedzibę (przenosi siedzibę szkoły do innej miejscowości - co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie) oraz nazwę, to tym samym dokonuje faktycznej likwidacji szkoły z naruszeniem dyspozycji art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz z pominięciem zasad określonych w art. 59 tejże ustawy". Skarżący przywołali także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2121/10, w którym Sąd ten wyjaśnił, że "przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do podjęcia uchwał tylko o ściśle określonej treści, w tym dotyczących wyłączenia szkoły z zespołu szkół. Rada gminy, decydując się na wyłączenie szkoły z zespołu szkół, nie może jednocześnie orzekać o zmianie siedziby takiej placówki oświatowej. W pojęciu instytucji wyłączenia szkoły z zespołu nie mieści się zmiana siedziby szkoły. Ponadto przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości, bez zmiany planu sieci, jest niedopuszczalne. Zamiar wyłączenia gimnazjum z istniejącego zespołu szkół na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może prowadzić do obejścia wymogów związanych ze zmianą sieci szkół, o jakich mowa miedzy innymi w art.17 ustawy o systemie oświaty". Ponadto skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 297/07 podnieśli, że "rada gminy nie jest kompetentna do stanowienia o organach szkoły w drodze innej niż w statucie szkoły i tylko o tyle, o ile jest to nowotworzona placówka, której rada nadaje pierwszy statut. W sytuacji, gdy jest to placówka już funkcjonująca, wprowadzenie dodatkowego organu szkoły wymaga zmiany statutu, do czego wyłącznie uprawniona jest rada szkoły, a w przypadku jej braku - rada pedagogiczna". Skarżący argumentowali dalej, że kolejną okolicznością, która potwierdza, iż organ działa kierunkowo i w celu likwidacji szkoły jest to, że uchwałą Rady Powiatu z dnia 25 kwietnia 2013r. nr 109/549/2013, zaniechano naboru nowych uczniów, pomimo że obowiązek w tym przedmiocie wynika z ustawy o systemie oświaty oraz zarządzenia nr 2 Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 stycznia 2013r. w sprawie terminów rekrutacji. Tym samym przeniesienie siedziby (szkoły) pozbawia możliwości powtarzania nauki przez ucznia, który nie uzyskałby promocji do kolejnej klasy. Dodatkowo Dyrektor Szkoły w Czachówkach częściowo wypowiedział stosunek pracy, a częściowo zmienił pracownikom dydaktycznym oraz personelowi, argumentując to zmianą siedziby, a w zasadzie zaniechaniem naboru do szkoły, co prowadzi do stopniowej likwidacji szkoły. Zdaniem skarżących nie bez znaczenia dla poznania faktycznych intencji organu, jest treść protokołów z posiedzeń Rady Powiatu oraz chęć sprzedaży budynku szkoły. Skarżona uchwała jest zaś kolejną próbą doprowadzenia do likwidacji placówki. Poprzednia uchwała z 24 stycznia 2013 r. o likwidacji Szkoły w Czachówkach po wezwaniu rodziców uczniów do usunięcia naruszenia prawa została przez Radę Powiatu uchylona. W odpowiedzi na skargi Rada Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim wniosła o ich oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wskazali na czym ma polegać naruszenie przez organ przy podjęciu zaskarżonej uchwały art. 42 ust. 1 i art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu uchwała został podjęta w oparciu o właściwą podstawę prawną, a uczniowie, którzy nie otrzymają promocji do następnej klasy mają możliwość powtórzenia nauki. W ocenie organu przywołane przez skarżących orzeczenia zapadły w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Wskazano również w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała ma w zasadzie charakter techniczny bowiem poprzedziła właściwą uchwałę umożliwiającą przeniesienia siedziby szkoły, tj. uchwałę w sprawie planu sieci szkół. Zaskarżona uchwała – zdaniem organu – nie powoduje likwidacji szkoły. Przeciwnie stwarza możliwość uczniom nauki w lepszych warunkach, bowiem będą kontynuować naukę w nowo oddanym, nowoczesnym obiekcie zlokalizowanym w Kurzętniku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany siedziby i nazwy Zespołu Szkół Rolniczych w Czachówkach i szkół wchodzących w jego skład. Podjęcie spornej uchwały spowodowało przeniesienie tego Zespołu do innej miejscowości. Rodzice uczniów, którzy złożyli skargi podnieśli, że Rada Powiatu podjęła uchwałę bez podstawy prawnej. W ich ocenie uchwała zmierza do obejścia prawa i w istocie jest próbą doprowadzenia do likwidacji szkoły. Skarżący zarzucili, że podejmując sporną uchwałę organ naruszył art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 6 tajże ustawy przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2121/10 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym przyjęto, że ustawodawca nie zdefiniował w omawianej ustawie pojęcia "likwidacja szkoły". Nie oznacza to jednak, że może być ono interpretowane dowolnie. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że likwidacja danej jednostki polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności. Tak zostało określone pojęcie prawne likwidacji w Małej encyklopedii prawa (Państwowe Wydawnictwo Naukowe 1980 r., str.295) oraz w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. Mieczysława Szymczaka (1992 r. Wydawnictwo Naukowe PWN, tom II, str.35). Podobne stanowisko utrwalone jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z dnia 8 listopada 1995r sygn. akt SA/Wr 1909/95 Lex 25893 i z dnia 20 kwietnia 2001r sygn. I SA 2751/00 LEX 55327). Również w judykaturze sądów powszechnych przez likwidację rozumie się całkowite zakończenie działalności danego podmiotu jako całości, a zatem zniesienie danego podmiotu jako całości, czyli całkowite jego wyeliminowanie w znaczeniu ekonomicznym i prawnym (wyrok Sądu Apelacyjnego Rzeszowie z dnia 25 listopada 1994r sygn.akt III Aur 315/94, Wokanda 1995/6/40). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku argumentował dalej, że brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal. Nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 ustawy), ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 370/10, na który w skardze powołują się skarżący), że wyłączenie szkoły z zespołu szkół, zmiana jej siedziby (przeniesienie do innej miejscowości) oraz zmiana nazwy jest dokonaniem faktycznej likwidacji szkoły z naruszeniem zasad wynikających z art. 59 ustawy o systemie oświaty. W cytowanym wyroku NSA wskazano, że stanowisko Sądu I instancji jest nie do przyjęcia, zwłaszcza że sprowadza się do przekonania o obowiązku stosowania wówczas odrębnej, o zaostrzonych rygorach procedury likwidacyjnej, mimo iż wyraźnie w art. 59 ustawy została ona zastrzeżona przez ustawodawcę do przypadków likwidacji szkoły a nie wszystkich zmian organizacyjnych takiej placówki. W orzecznictwie sądowym wskazywano także, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył w ogóle taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Zmiana każdego z elementów przedmiotowego układu wymaga zatem zmiany obowiązującej w gminie sieci szkół (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2121/10 i z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 235/08, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie niniejszej Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę zmieniła również sieć szkół, podejmując w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę w sprawie przyjęcia planu sieci szkół ponadgimnazjalnych na terenie Powiatu Nowomiejskiego. Z uchwały tej wynika, że w planie sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych na terenie powiatu znajduje się również przeniesiony do Kurzętnika Zespół Szkół Rolniczych. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że Rada Powiatu przenosząc szkołę ponadgimnazjalną do innej miejscowości nie naruszyła przepisów o systemie oświaty. Nie ulega wątpliwości, że szkoła po podjęciu uchwały nadal funkcjonuje w nowej siedzibie. Akta wskazują, że nauczyciele i pozostali pracownicy w wyniku przeniesienia siedziby szkoły otrzymali aneksy do umów o pracę, w których zmieniono im miejsce wykonywania pracy. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. wynika, że nauczyciele i pozostali pracownicy zachowali pracę. Jedynie jeden z nauczycieli otrzymał wypowiedzenie umowy o pracę, ale został przywrócony do pracy wyrokiem sądu powszechnego. Pełnomocnik organu wskazał również, że większość uczniów przeszła do nowej siedziby szkoły w Kurzętniku i kontynuuje naukę. Pełnomocnik organ wyjaśnił także, że zmiana siedziby szkoły spowodowana była m.in. wybudowaniem nowego nowoczesnego obiektu szkolnego w Kurzętniku i ma na celu także poprawę jakości kształcenia. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna uchwała była w istocie uchwałą o likwidacji szkoły, skoro szkoła nadal funkcjonuje w nowej siedzibie. Dodatkowo wbrew twierdzeniom skarg orzecznictwo sądowe dopuszcza przeniesienie siedziby szkoły nawet do innej miejscowości pod warunkiem zmiany sieci szkół, co w sprawie miało miejsce. Poza oceną Sądu w tej sprawie jest natomiast uchwała Rady Powiatu z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie wyłączenia, rozwiązania oraz zamiaru likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Rolniczych w Czachówkach. Ponadto uchwała ta została uchylona przez Radę Powiatu uchwałą z 28 marca 2013 r. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie jest to jakie dalsze czynności podejmują organy Powiatu w stosunku do dawnej siedziby szkoły w Czachówkach. Przedmiotem kontroli Sądu nie była również uchwała Zarządu Powiatu (a nie jak błędnie wskazano w skardze Rady Powiatu) z 25 kwietnia 2013 r. w sprawie naboru uczniów na rok szkolny 2013/2014. Uchwałą tą Zarząd nie przewidział naboru uczniów do przeniesionego Zespołu Szkół Rolniczych. W istocie więc to ta uchwała spowodowała obniżenie pensum nauczycieli - jak wskazywano w skardze - z powodu braku naboru uczniów klas pierwszych, nie zaś zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność załącznika do uchwały Zarządu Powiatu z 25 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej przeniesionego Zespołu Szkół. Wskazać także należy, że Rada Pedagogiczna uchwałą z dnia 30 sierpnia 2013 r. wprowadziła zmiany w statucie Zespołu Szkół Rolniczych w Czachówkach i w § 2 pkt 3. statutu postanowiła, że siedzibą Zespołu jest Kurzętnik. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 58 ust. 6 organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Przepis ten określa kompetencje organu prowadzącego, który uprawniony jest do podpisania aktu założycielskiego i nadania pierwszego statutu. Akt założycielski w myśl art. 58 ust. 1 określa typ szkoły, nazwę i siedzibę. Ustawa o systemie oświaty nie określa wprawdzie sposobu nadania statutu, lecz w innych przepisach ustawy przypisuje radzie pedagogicznej kompetencje do przygotowania projektu statutu szkoły albo jego zmian i przedstawienia do uchwalenia radzie szkoły (art. 42 ust. 1). Z przepisem tym koresponduje art. 50 ust. 2 ustawy, upoważniający radę szkoły do uchwalenia statutu. Zmiana statutu w zakresie zmiany siedziby szkoły może jednakże nastąpić tylko na podstawie uchwały rady powiatu, zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy. Przyjąć należy, że przy zmianach statutu związanych z przeniesieniem siedziby konieczne jest współdziałanie między organem wykonawczym powiatu (który winien zainicjować podjęcie stosownej uchwały przez radę powiatu zmieniającej sieć szkół) a organami szkoły uprawnionymi do zmiany statutu. Zmiana statutu w zakresie siedziby szkoły będzie zawsze sprawą wtórną (por. z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 235/08, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego też w sprawie Rada Powiatu nie naruszyła art. 42 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż zmiana Statutu Zespołu Szkół Rolniczych w Czechówkach nastąpiła uchwałą Rady Pedagogicznej po zmianie sieci szkół i przeniesieniu siedziby Zespołu do Kurzętnika. Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi jako bezzasadne oddalił.