II SA/Ol 623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Braniewa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 czerwca 2020 r., nr PN.4131.223.2020 w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy Miasta Braniewa I. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Miasta Braniewa kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 czerwca 2020 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Braniewie nr XVII/152/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy Miasta Braniewa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Natomiast zgodnie z § 2 ww. przepisu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z treści przepisów ustawowych wynika zatem, że istota zastrzeżonej do właściwości rady gminy kompetencji, polega na ograniczeniu przedsiębiorców w zakresie prowadzenia przez nich działalności, gdyż swoboda wykonywania działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a każda taka działalność powinna uwzględniać obowiązujący porządek prawny, którego częścią są także uchwały podejmowane na podstawie przepisu art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W ocenie organu nadzoru wykładnia odmienna, prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca pozostawał nieracjonalny, wprowadzając regulację § 2 art. XII ustawy, która przewiduje sankcje za nieprzestrzeganie ustanowionych przez radę gminy na podstawie § 1 wymogów. Dlatego też według wojewody w przedmiotowym przypadku Rada Miejska w Braniewie, wbrew wymogom ustawy i przyznanym jej kompetencjom, w ogóle nie ustaliła w treści podjętej uchwały, ani dni ani godzin, w jakich mogą pozostawać otwarte placówki i zakłady, pozostawiając w tym zakresie pełną swobodę przedsiębiorcom prowadzącym działalność określonego typu. Jednocześnie też, konsekwencją przepisu § 2 uchwały, wedle którego - szczegółowe godziny otwierania i zamykania w poszczególne dni tygodnia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, mieliby ustalać przedsiębiorcy prowadzący tego typu działalność, jest w istocie przeniesienie kompetencji wynikającej z ustawy, na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co stanowi niedopuszczalną subdelegację kompetencji ustawowych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Miasta Braniewa (skarżąca), wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącej wbrew uzasadnieniu organu nadzoru delegacja ustawowa w przypadku przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Braniewie została wypełniona w sposób prawidłowy i zgodny z prawem. Przepis art. XII § 1 przepisów wprowadzających nie określa jakimi zasadami i kryteriami winna kierować się gmina przy ustalaniu czasu otwierania i zamykania tego rodzaju placówek, nie zawiera żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie dni i godzin otwierania i zamykania tych placówek, co uzasadnia pogląd, że daje on gminie swobodę uregulowań prawnych w przedmiotowej kwestii. Nie oznacza to oczywiście pełnej swobody przy stanowieniu aktów prawa miejscowego w tym zakresie. Organ stanowiący jest związany przedmiotem regulacji tej ustawy. Ograniczeniem tym nie jest z pewnością możliwość zastosowania sankcji określonej w art. XII § 2 przepisów wprowadzających w sytuacji nieprzestrzegania ustanowionych w uchwale organu stanowiącego wymogów. Możliwość zastosowania grzywny określonej w ww. przepisie, nie może być uznane za warunek ważności uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że określenie dni otwarcia placówek poprzez wskazanie: "we wszystkie dni tygodnia", oraz określenie godzin otwarcia poprzez wskazanie: "przez całą dobę", wywołuje analogiczny skutek, jak niepodjęcie uchwały w tym przedmiocie. Jednocześnie, wprowadzenie w treści uchwały zastrzeżenia, że całodobowe otwarcie placówek, dopuszczalne jest pod warunkiem zachowania ciszy nocnej, ładu i porządku publicznego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a sam warunek, pomimo iż wedle uchwalonych norm ma zasadniczy wpływ na możliwość działania placówki, jest niedookreślony, ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego, co oznacza trudności lub nawet niemożność wykonania przepisów uchwały na etapie stosowania prawa. Organ skonkludował, że uchwała zawiera zatem postanowienia, które uniemożliwiają jej jednoznaczną wykładnię i wykonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, to że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2523 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) wynika, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Braniewie nr XVII/152/2020 z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy Miasta Braniewa. Organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w Braniewie, wbrew wymogom ustawy i przyznanym jej kompetencjom, w ogóle nie ustaliła w treści podjętej uchwały dni ani godzin, w jakich mogą pozostawać otwarte placówki i zakłady, pozostawiając w tym zakresie pełną swobodę przedsiębiorcom prowadzącym działalność określonego typu. Przede wszystkim należy wskazać, że podstawę prawną objętej kontrolą organu nadzoru uchwały Rady Miejskiej w Braniewie stanowił przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 241, poz. 142 ze zm., zwane dalej: PWKP), według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Ustalenie godzin otwarcia wskazanych placówek jest aktem generalnym, który musi zostać wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 28). Z niebudzącej wątpliwości treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy. Należy zatem stwierdzić, że przepis art. XII PWKP nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do przedmiotu tego prawa. Art. XII § 1 upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu, tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art. 166 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02). Co istotne, art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie zawiera wytycznych, którymi powinna kierować się rada gminy w podejmowaniu uchwały określającej dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Należy więc przyjąć, że tego rodzaju "blankietowe" upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego najpełniej odzwierciedla samodzielność prawotwórczą samorządu gminnego, dla której przepisy ustaw wyznaczają jedynie granice, nie zaś szczegółowe kryteria, jak jest to przyjęte w odniesieniu do rozporządzeń (art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Podkreślić należy zatem jeszcze raz, że w świetle tej regulacji organy gminy uzyskały kompetencję prawotwórczą do wiążącego określenia ram czasowych, w jakich wymienione placówki oraz zakłady będą otwarte dla osób zainteresowanych ich działalnością gospodarczą, czyli dla ludności. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw ku temu, aby uznać, że gmina nie ma prawa określenia możliwości pracy placówek handlowych i detalicznych we wszystkie dni tygodnia, przez całą dobę, bo takiego ograniczenia nie wprowadza przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Przy zachowaniu konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej nie można wykluczyć tego gmina może wprowadzić ograniczenia dotyczące godzin lub dni tygodnia otwierania placówek detalicznych, usługowych czy gastronomicznych, jednak jest to uprawnieniem rady gminy, a nie jej obowiązkiem. Podzielenie stanowiska organu nadzoru dotyczącego konieczności ograniczenia ram czasowych otwarcia placówek handlowych czy gastronomicznych rodzi pytanie przez ile dni w tygodniu i przez jaki czas w ciągu doby placówki te musiałyby być zamknięte, czy wystarczające w takim przypadku byłoby kilka godzin, czy kilka minut. Zupełnie chybiona jest argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego dotycząca tego, że za koniecznością wprowadzenia ograniczeń czasowych przemawia treść art. XII § 2 PWKP wprowadzająca karę grzywny za naruszenie dni i godzin otwierania placówek określonych w uchwale. Wprowadzenie tego przepisu nie jest bezzasadne, gdyż będzie on miał zastosowanie tam gdzie rada gminy wprowadzi ograniczenia i gdzie będą one naruszane, przecież np. przepisy dotyczące ograniczenia prędkości obowiązują, choć jednocześnie wiadomo, że nie każdy może je naruszyć, bo nie wszyscy mają samochody czy motocykle. Dlatego też należy uznać, że niezasadnie przyjął organ nadzoru, iż Rada Miejska w Braniewie, wbrew wymogom ustawy i przyznanym jej kompetencjom, w ogóle nie ustaliła w treści podjętej uchwały dni ani godzin, w jakich mogą pozostawać otwarte placówki i zakłady, bo Rada ustaliła ten czas nie wprowadzając ograniczeń, do czego była uprawniona. Nie jest słuszne również twierdzenie, że konsekwencją przepisu § 2 uchwały, wedle którego - szczegółowe godziny otwierania i zamykania w poszczególne dni tygodnia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, mieliby ustalać przedsiębiorcy prowadzący tego typu działalność i że jest to w istocie przeniesieniem kompetencji wynikającej z ustawy, na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co stanowi niedopuszczalną subdelegację kompetencji ustawowych. Przyjęcie przez Radę unormowania, że placówki handlowe, gastronomiczne i usługowe mogą być otwierane przez wszystkie dni tygodnia, przez całą dobę nie może automatycznie oznaczać, że wszystkie te placówki muszą być otwarte przez cały czas, dlatego też dziwić nie może pozostawienie w tym przedmiocie swobody przedsiębiorcom. Tym samym uchwała, która pozostawia przedsiębiorcom możliwość swobodnego ustalenia godzin pracy w ramach określonego dobowego i tygodniowego czasu pracy nie wykracza poza wskazaną delegację ustawową, a ponadto wychodzi naprzeciw swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotknięte jest istotną wadą, ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka uchwała narusza kompetencję ustawową. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której organ nadzoru błędnie uznał, że Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego w przedmiotowej uchwale. Nadmienić należy, że Sąd oceniał zgodności z prawem nie wszystkich przepisów zaskarżonej uchwały, ale rozstrzygnięcia nadzorczego, kwestionującego konkretne unormowania. Dlatego powtórzyć należy przytaczany wcześniej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać na czym polegało naruszenie prawa. Żaden z argumentów powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zasługiwał na uwzględnienie, tym samym argumentacja przytoczona w jego uzasadnieniu była błędna i jako integralna część rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogła być zastąpiona argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Dlatego też kolejny argument tam przedstawiony ( dotyczący zachowania ciszy nocnej, ładu i porządku publicznego ) nie mógł być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.