II SA/Ol 651/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie pozostawienie bez rozpoznania wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, że na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 210r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), pozostawia bez rozpoznania wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, w związku z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie braków formalnych w postaci podpisania wniosku przez Zarząd Wspólnoty lub upoważnionego przedstawiciela. W dniu 27 czerwca 2013r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zaskarżył to pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, argumentując, że w wyznaczonym terminie wniosek został uzupełniony, poprzez przesłanie organowi wykazu użytkowników wieczystych wraz z podpisami oraz innej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, że wniosek użytkownika wieczystego nie został podpisany po wezwaniu do usunięcia braku formalnego w postaci podpisu przez członków Zarządu lub też pełnomocnika. Wskazał, że stosownie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie organu zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia w terminie braków formalnych nie jest zaskarżalne. Pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a w konsekwencji nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a. Tym samym pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno - techniczną. Czynność ta nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego sformalizowana. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w sytuacji pozostawienia sprawy bez rozpoznania organ winien dokonać w aktach stosownej adnotacji i powiadomić stronę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, co zostało w niniejszej sprawie zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu bada spełnienie wymogów formalnych związanych z wniesieniem skargi w celu stwierdzenia jej dopuszczalności. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest jej wniesienie na akt podlegający kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżona czynność organu - pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania - nie należy do żadnej kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. Na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., zaobserwować można w orzecznictwie i doktrynie ewaluowanie poglądów co do sposobu pozostawienia nieuzupełnionego wniosku bez rozpatrzenia. Na początku obowiązywania tego przepisu rozważano czy może nastąpić to w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem albo polegać ma tylko na dokonaniu adnotacji w aktach sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz P.Przybysz, wyd. 8 LexisNexis, Warszawa 2012r. str. 210-211) Co do pierwszego wariantu utrwaliło się już stanowisko negatywne. Zaskarżona czynność nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Nie podlega zaskarżeniu odwołaniem (które przysługuje od decyzji), ani zażaleniem, bowiem tego ostatniego nie przewiduje k.p.a., który w art. 141 § 1 stanowi, że zażalenia przysługują tylko na postanowienia i tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Z podanych wyżej powodów zaskarżona czynność nie kwalifikuje się do zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. (jako decyzja czy postanowienie). W orzecznictwie natomiast rozbieżnie w dalszym ciągu oceniana jest sama czynność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, sporna czynność pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 p.p.s.a. nie jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której zaskarżenie do sądu uwarunkowane byłoby – wobec nieprzewidzenia środków jej zaskarżenia – uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w terminie 14 dni od dowiedzenia się przez skarżącego o podjęciu czynności). W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o czynności materialno – techniczne wydawane w sprawach indywidualnych, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa publicznego (postanowienie NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, wyrok NSA 01.02.2005 r., FSK 1714/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza art. 3 § 2 p.p.s.a. uprawnia do wniosku, że wszystkie akty o skutkach procesowych wydawane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie k.p.a. i zaskarżalne do sądu administracyjnego wymieniono w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Zatem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być mowa wyłącznie o aktach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym (tak B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006/2/7 oraz WSA w Białymstoku w postanowieniu z 16.04.2009 r., II SA/Bk 673/08, CBOSA). Chodzi zatem w tym przepisie o wywołujące skutki materialnoprawne czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku (stwierdzające, ustalające, odmawiające przyznania), występujące poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury. Do tej kategorii czynności nie należy pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe (postanowienie NSA z dnia 16 września 2011r. , sygn. akt II OSK 1763/11). Nie przesądzając o tym, czy strona skarżąca uzupełniła braki wniosku w wyznaczonym terminie, a więc czy wniosek strony skarżącej był kompletny i skutecznie wszczął postępowanie w sprawie, stwierdzić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku nieuzupełnienia wniosku zgodnie z wezwaniem, organ pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Nie jest w takim wypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji – pozytywnej czy negatywnej. Zaskarżone pismo organu nie rozstrzygało w ogóle o zasadności podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, o co wnosiła strona skarżąca. Skarżąca nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania i obrony przed bezczynnością organu. Jeżeli strona pozostaje w przekonaniu, że organ w sposób nieuprawniony pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku, to może podjąć obronę swoich praw. Przysługuje jej bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w razie nieuwzględnienia tego wezwania, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 944/10 i powołane tam orzecznictwo, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r. I OSK 842/12). Wówczas Sąd będzie mógł oceniać, czy przedmiotowy wniosek został złożony skutecznie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną ze względu na przedmiot zaskarżenia.