II SA/Ol 656/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant referent Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Po rozpatrzeniu skargi E.Ś. z dnia [...] na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości położonej w obr. C., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy K. na działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi E.Ś. (dalej jako skarżący) z dnia 27 stycznia 2015r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia ustawy 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący w skardze z dnia 27 stycznia 2015r. wniesionej na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] jako podstawę prawną wskazał art. 235 k.p.a. Po wezwaniu skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez dokonanie wyboru jednego z trybów weryfikacji decyzji ostatecznej wymienionych w art. 235 § 1 k.p.a., skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 k.p.a. Organ zauważył, że przepis art. 235 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień, a jedynie do decyzji ostatecznych, o czym skarżący został poinformowany i mimo tego nie zmienił kwalifikacji przedmiotu żądania. W tej sytuacji organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku rozstrzygnięcia załatwiającego wniesione żądanie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący powinien uzyskać zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi stosownie do art. 238 k.p.a., nie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sprawa powinna być procedowana w trybie przepisów o skargach, a nie w oparciu o unormowania o ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi E.Ś. na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1028/15 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 162/14 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...]. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie istnieje tożsamość zarzutu eksponowanego przez skarżącego zarówno w postępowaniu zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia [...], jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia [...], a także zawartym w skardze na powyższe orzeczenie zakończone wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 kwietnia 2014r. Zatem wyrok ten powinien stanowić jedyną i wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] uzasadniającą zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i czyniącą ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu przywołanego przepisu niedopuszczalnym. Powyższe wynika z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazującym, że orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Orzekający w sprawie tut. Sąd w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r. rozważył okoliczności (podstawy) odnoszące się do wskazywanej przez skarżącego przesłanki nieważnościowej i przesłanki tej nie stwierdził. Skoro złożony przez skarżącego drugi wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia nie zawierał zmian w stosunku do uprzednio złożonego i rozpoznanego wniosku, za trafne uznano stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...], że brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania kwestii legalności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] i w tej sytuacji prawidłowo został zastosowany art. 61a k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W motywach uzasadnienia powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2015r. i wyjaśniono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] nie mogło zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a k.p.a. Ocena i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są bowiem wiążące dla organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na to postanowienie E.Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem, jak również z art. 235 k.p.a. i wyrokiem tut. Sądu z dnia 19 listopada 2015r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości położonej w obr. C., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy K. na działki nr [...], zostało wydane w następstwie uchylenia przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Ol 1028/15 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o uchyleniu postanowienia własnego z dnia [...]. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999r., sygn. I SA 1089/99, LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., OPS 4/99, LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, publ. OSP 1999, nr 5, poz. 101). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2015r., albowiem po wydaniu przedmiotowego wyroku nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co między stronami jest niesporne. Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonego postanowienia oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 19 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 162/14 oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że istnieje tożsamość zarzutu eksponowanego przez skarżącego zarówno w postępowaniu zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia [...], jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonym postanowieniem Kolegium z dnia [...], a także zawartym w skardze na powyższe orzeczenie zakończone wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 kwietnia 2014r. Zatem wyrok ten powinien stanowić jedyną i wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] uzasadniającą zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i czyniącą ponowne wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z innej uzasadnionej przyczyny w rozumieniu przywołanego przepisu niedopuszczalnym. Wskazano również, że orzekający w sprawie tut. Sąd w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r. rozważył okoliczności (podstawy) odnoszące się do wskazywanej przez skarżącego przesłanki nieważnościowej i przesłanki tej nie stwierdził. Sąd powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której przyjęto, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w niej także pogląd, iż utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia wniesionej skargi przez sąd zamyka organom - w postępowaniu nieważnościowym - możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Następuje to jednak tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanego w sprawie postanowienia prowadzi do wniosku, że Kolegium w sposób prawidłowy zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 19 listopada 2015r. Z akt sprawy wynika, że w następstwie ww. wyroku Sądu, Kolegium wydało prawidłowe rozstrzygnięcie, którym utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] nie mogło zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a k.p.a. W sprawie wypowiedział się już bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r. oddalił skargę E.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia [...], a żądanie skarżącego odnośnie do weryfikacji postanowienia z dnia [...] nie odbiega od treści jego wcześniejszych wniosków w tym zakresie. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu, dlatego też skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.