II SA/Ol 66/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1/ uchyla decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczeń w okresie od dnia [...] do dnia [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w zakresie dotyczącym uchylonej decyzji organu I instancji; 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z 11 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.) w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a, pkt 23 lit. f, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3a, ust. 4, ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 poz. 1208 – u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K. M. (skarżąca, strona) od decyzji Wójta Gminy Gronowo Elbląskie, z upoważnienia którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 19 listopada 2025 r. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci: J. M., A. M. i P. M. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia 19 listopada 2025 r. Wójt Gminy Gronowo Elbląskie, z upoważnienia którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (organ pierwszej instancji) przyznał stronie zasiłek rodzinny na dzieci – J. M., A. M. i P. M., jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2026/2027 J. M., A. M. i P. M. oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. M. - w okresie od dnia 1 listopada 2025 r. do 30 listopada 2025 r. w łącznej wysokości 411,61 zł miesięcznie natomiast w okresie od 1 grudnia 2025 r. do 31 października 2026 r. w łącznej wysokości 460,12 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód rodziny w okresie od 1 listopada 2025 r. do 30 listopada 2025 r. wyniósł 690,08 zł (na osobę), zaś od 1 grudnia 2025 r. wyniósł 680,37 zł (na osobę). Dochód ten przekracza kryterium dochodowe w związku z czym organ zastosował przepis art. 5 ust. 3 u.ś.r. Ustalając dochód rodziny organ wskazał, iż dochodem jest wynagrodzenie S. M. (dochód pomniejszony o składki społeczne oraz zdrowotne, podzielony przez ilość miesięcy w którym był uzyskiwany) - w wysokości 3.107,31 zł miesięcznie, dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej S. M. w wysokości 48,51 zł miesięcznie, a także zwrot niewykorzystanej ulgi na dzieci - w wysokości 201,56 zł miesięcznie i pomoc materialna o charakterze socjalnym dla J. M. (1.116 zł rocznie, co daje kwotę 93 zł miesięcznie). Organ podkreślił także, że dochód z działalności gospodarczej został utracony od grudnia 2025 r. z uwagi na wykreślenie tejże działalności z dniem 14 listopada 2025 r. Organ podał także dokładne wyliczenie kwot zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, kwot przekroczenia kryterium dochodowego oraz wysokości przyznanych zasiłków wraz z dodatkami z uwzględnieniem zasady "złotówka za złotówkę". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, ponieważ do dochodu rodziny został wliczony dochód z działalności gospodarczej, który został utracony w 2024 r., gdyż mąż prowadził działalność do 31 lipca 2024 r. Wliczenie tego dochodu jest krzywdzące, ponieważ mąż tylko w lipcu uzyskał dochód z działalności. W uzasadnieniu własnej decyzji z 11 grudnia 2025 r. Kolegium podniosło, że według przepisu art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. utrata dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2025 r. poz. 197, 620 i 621) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350, 620, 622, 769, 820 i 1083). W myśl art. 5 ust. 3a u.ś.r. w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W sprawie nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny skarżącej. Kwestią sporną jest natomiast doliczenie do dochodu kwoty uzyskanej w lipcu 2024 r. przez S. M. z prowadzonej działalności gospodarczej. Akta sprawy wskazują, iż z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej S. M. w lipcu 2024 r. uzyskał przychód w wysokości 5.474,49 zł. Jak wynika z treści obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2025 r. w sprawie wysokości dochodu za rok 2024 z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (M.P. z 2025 r. poz. 709) - tabela 3 - wysokość dochodu w przypadku podatku opłacanego w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych dla stawki podatku wynoszącej 5,5 % osiąganych przychodów (w przedziale przychodów pomiędzy kwotami 5.000,01 zł a 6.850,00 zł) wynosi 339,60 zł. Uzyskaną w ten sposób kwotę organ podzielił przez 12 miesięcy (zgodnie z przepisem art. 5 ust. 4a ustawy), co finalnie dało kwotę w wysokości 48,51 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż dochód ten winien zostać utracony dopiero od grudnia 2025 r. z uwagi na fakt, iż z zapisu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, wynika, że S. M. w dniu 31 lipca 2024 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, natomiast z dniem 14 listopada 2025 r. działalność gospodarcza została wykreślona z rejestru. W ocenie strony kwota ta winna być potraktowana od samego początku jako dochód utracony. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie utratą dochodu jest wykreślenie z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania, nie zaprzestanie wykonywania. Wyliczony - prawidłowo dochód osoby w rodzinie - ukształtował się w kwocie 690,08 zł miesięcznie, zaś po "utracie" dochodu wynikającego z prowadzonej działalności gospodarczej, w kwocie 680,37 zł miesięcznie. Obie kwoty przekraczają kryterium dochodowe wynoszące 674 zł na osobę w rodzinie, wobec czego organ wyliczył kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z zastosowaniem zasady "złotówka za złotówkę". W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą w odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga opiera się na jednym zarzucie, którego ocena ma jednak dla wyniku sprawy znaczenie. Chodzi mianowicie o możliwość zaliczenia do dochodu rodziny dochodu małżonka skarżącej z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w sytuacji gdy w okresie, którego dotyczy ten dochód, doszło do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i jej wykreślenia z rejestru. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że wspomniany dochód w kwocie 48,51 zł miesięcznie został uwzględniony do obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie, a w konsekwencji do obliczenia kwoty przekroczenia kryterium dochodowego i wysokości przyznanych świadczeń w okresie od 1 listopada 2025 r. do 30 listopada 2025 r. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. do dochodu utraconego należy zaliczyć jedynie dochód utracony w wyniku wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej i na skutek jej zawieszenia w rozumieniu wskazanego wyżej artykułu i są to jedyne kryteria przesądzające o utracie dochodu. Nie można za taką sytuację – powodującą utratę dochodu – uznać, mimo dalszych jej konsekwencji, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Z tego względu fakt zaprzestania prowadzenia działalności nie może prowadzić do wniosku, że doszło do utraty dochodu. Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego stanowiska organów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. Przy czym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Za utratę dochodu u.ś.r. w art. 3 pkt 23 uznaje m.in. utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c) oraz utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819) - lit. f. Są to zatem dwie niezależne od siebie podstawy utraty dochodu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie ustawa nie definiuje pojęcia utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie sądu kwestię tę należy więc oceniać w oparciu o wykładnię systemową i celowościową. A zatem poza przypadkiem wynikającym z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r., dotyczącym utraty dochodu spowodowanej wyrejestrowaniem lub zawieszeniem wykonywania działalności gospodarczej, wobec tak ukształtowanej (jak w pkt 22) definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która mieści w sobie również prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, utratę dochodu - w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. - należy wiązać nie tylko z wyrejestrowaniem lub zawieszeniem pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz także z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, połączoną z utratą dochodów z tego źródła (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2016r., sygn. I SA/Wa 841/16, CBOSA). Jak wskazano w judykaturze: "wprawdzie przepis art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. uznaje za utratę dochodu utratę dochodu spowodowaną wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650), to nie oznacza jednak, że nie należy za utratę dochodu uznawać utraty dochodu w sytuacji, gdy na skutek zawieszenia wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej członek rodziny przestaje uzyskiwać dochody z tego tytułu. Sąd podziela pogląd, iż poza przypadkiem wynikającym z art. 3 pkt 23 lit. f u.ś.r. utratę dochodu - w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. - należy wiązać także z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tj. z utratą możliwości wykonywania działalności gospodarczej, połączoną z utratą dochodów z tego źródła (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 772/17, wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 841/16). Należy bowiem wziąć pod uwagę, że przepis art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. wskazuje, że utratą dochodu jest utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, (...) a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Innymi słowy zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W konsekwencji utrata dochodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej oznacza, że doszło do utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) u.ś.r." (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., II SA/Po 244/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 października 2024 r., II SA/Rz 803/24). W niniejszym przypadku bezspornym jest, że mąż skarżącej z dniem 31 lipca 2024 r. zaprzestał wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej, a w dniu 1 sierpnia 2024 r. powyższa działalność została zawieszona, co wynika z rejestru Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wykreślenie działalności nastąpiło z dniem 14 listopada 2025 r. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że skutkiem zaprzestania wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej jest w istocie brak możliwości uzyskiwania dochodu. To stanowisko jedynie potwierdza powyższą interpretację zapisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odmienna interpretacja tych przepisów dokonana przez organy obu instancji doprowadziła do tego, że przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.ś.r., organy nie uwzględniły utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która wystąpiła po stronie męża skarżącej. Tym samym doszło do naruszenia nie tylko powyższych przepisów art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., ale także art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 1 u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem od prawidłowo ustalonego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zależy, jak już wyżej podniesiono, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., uznając, że dochód za okres od 1 grudnia 2025 r. do 31 października 2026 r. został wyliczony prawidłowo.