II SA/Ol 667/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Prezydent Miasta działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z dnia 18 października 2004r., umorzył postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, będącej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, położonej w O. przy ul. A, oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" jako działka nr "[...]" uregulowana w księdze wieczystej Nr "[...]" i działka nr "[...]" uregulowana w księdze wieczystej Nr "[...]". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 13 czerwca 2000r. Zarząd Dróg, Mostów i Zieleni jako zarządca drogi, z mocy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wystąpił w imieniu właściciela gruntu - Gminy o wydzielenie z pasa drogowego ulic B i A w O., części działek oznaczonych w obrębie ewidencyjnym m. O. numerami "[...]" i "[...]", celem wydzierżawienia lub sprzedaży ich pod budowany przez "A" sp. z o. o. obiekt handlowy. Powyższy wniosek zarządca drogi cofnął oraz wniósł o umorzenie postępowania podziałowego, zatem postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. O wskazanej wyżej decyzji, pismem z dnia 28 października 2004 r., Prezydent Miasta powiadomił "A" sp. z o.o. Pismo to Spółka otrzymała w dniu 2 listopada 2004r. W odpowiedzi na tę informację Spółka, w piśmie do Prezydenta z dnia 3 listopada 2004r. podniosła, iż jako strona postępowania jest bezpośrednio zainteresowana przedmiotową sprawą i wniosła o niezwłoczne doręczenie decyzji z dnia "[...]". Jednocześnie wskazała, iż odmowa doręczenia decyzji uniemożliwia jej podjęcie środków odwoławczych. W odpowiedzi na powyższe pismo, Prezydent Miasta pismem z dnia 10 listopada 2004 r., doręczonym Spółce w dniu 15 listopada 2004 r., ponownie wskazał, że A nie jest stroną postępowania i w związku z tym brak jest podstaw prawnych do doręczenia jej decyzji organu I instancji. Wówczas, tj. 15 listopada 2004r., "A" skierowało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Spółka wskazała, iż wbrew stanowisku organu I instancji, uważa, że jest stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., albowiem jest bezpośrednio zainteresowana i ma w sprawie interes prawny i faktyczny, gdyż budynek należący do "A" usytuowany jest na przedmiotowych działkach. Spółka w odwołaniu stwierdziła, że wyraża gotowość uczestnictwa w przetargu celem nabycia przedmiotowego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia "[...]" umarzająca postępowanie w omawianej sprawie została doręczona Miejskiemu Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w dniu 29 października 2004 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie zostało doręczone jej rozstrzygnięcie organu I instancji, to termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Zatem skutecznie odwołanie mogło być wniesione do dnia 12 listopada 2004r. Tymczasem Spółka odwołanie sporządziła w dniu 15 listopada 2004r., a wniesione zostało w dniu 18 listopada 2004 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co nastąpiło w omawianej sprawie, podmiotowi uważającemu się za stronę, w sytuacji, gdy decyzja ta jest ostateczna, służy prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wnioskiem z dnia 10 marca 2005r. "A" zwróciło się do Prezydenta o wznowienie postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. A, obręb "[...]", w uzasadnieniu podając, iż pomimo prowadzonej korespondencji nie doręczono Spółce decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", jak również odmówiono statusu strony, co jest niezgodne z art. 28 k.p.a. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta – Dyrektor Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, będącej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, położonej w O. przy ul. A, oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" jako działki nr "[...]" i nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznowienia postępowania można żądać jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w niniejszej sprawie decyzja z dnia "[...]" stała się ostateczna w dniu 15 listopada 2004r. Dodał również, że podanie o wznowienie postępowania w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowić ma przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym podmiot dowiedział się o decyzji – art. 148 § 2 k.p.a. Nie budzącym wątpliwości w niniejszej sprawie jest, że "A" sp. z o.o. dowiedziało się o decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w dniu 2 listopada 2004r. W tej dacie decyzja nie była prawomocna, a zatem wnioskodawca mógł w sposób przewidziany przepisami k.p.a. złożyć stosowny środek jej zaskarżenia. Złożenie zatem podania o wznowienie postępowania dopiero w dniu 10 marca 2005r. nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Od wspomnianej decyzji w dniu 22 kwietnia 2005r. "A" sp. z o.o. wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu podniosło, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jak wskazało, decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nie może korzystać z przymiotu ostateczności, bowiem najpierw pismem z dnia 3 listopada 2004r., a następnie odwołaniem z dnia 15 listopada 2004r. Spółka wyraziła swoje niezadowolenie z przedmiotowej decyzji. Sam fakt wniesienia odwołania powoduje, że nie można mówić o ostateczności decyzji z dnia "[...]" do momentu, aż organ drugiej instancji rozpatrzy sprawę. Do czasu podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia "[...]", którym stwierdzono uchybienie terminu, decyzja znajdowała się w stanie zawieszenia, bowiem Spółka wnosząc odwołanie była przekonana, że będzie ono skuteczne. Ponadto "A" wskazało, że dopiero po doręczeniu w dniu 9 marca 2005r. postanowienia Kolegium z dnia "[...]" będącego rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy oraz zgodnie z pouczeniem w nim zawartym, w dniu 10 marca 2005r. złożyło wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Stąd też termin do wniesienia prośby o wznowienie postępowania należy liczyć od momentu, w którym "A" dowiedziało się o rozstrzygnięciu podjętym przez organ drugiej instancji, i to właśnie ten fakt stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 148 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta "[...]", odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. A. Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Kolegium wskazało, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skoro zatem bezsporne w sprawie jest, że "A" sp. z o.o. dowiedziało się o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w dniu 2 listopada 2004r., to wniosek o wznowienie postępowania winien był zostać złożony najpóźniej w dniu 2 grudnia 2004r. Okoliczności wskazane w odwołaniu, z powodu których wymagany termin nie został zachowany, mogły uzasadniać jedynie prośbę o jego przywrócenie, natomiast nie mogą usprawiedliwiać jego przedłużenia, bowiem omawiany termin jest terminem ustawowym, zawitym. Niedotrzymanie go powoduje więc bezskuteczność czynności procesowej, dla której został ustanowiony. Ponadto dodało, że wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może złożyć tylko podmiot będący stroną tego postępowania, czyli podmiot, którego interesu prawnego wynik tego postępowania dotyczy. Nieruchomość położona przy ul. A, której podziału dotyczyło postępowanie umorzone decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]", stanowi własność Gminy. Wobec tego "A", które posiada na tej nieruchomości budynek, ma tylko interes faktyczny w jej podziale, nie ma natomiast interesu prawnego. Brak bowiem przepisu, który dawałby wymienionemu Biuru prawo żądania podziału przedmiotowej nieruchomości lub z którego wynikałoby, że podział mógłby wpłynąć na jego prawa bądź obowiązki. W dniu 28 czerwca 2005r. "A" sp. z o.o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]", żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało na argumenty zawarte w skardze na decyzję organu pierwszej instancji. Ponadto dodało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem w dniu 22 czerwca 2005r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", co nie pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycja art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przy zakazie reformationis in peius. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie, skarga zatem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie omawianej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że stabilizacja porządku prawnego wymaga zapewnienia trwałości rozstrzygnięć organów administracji. Strony mogą dzięki temu polegać na rozstrzygnięciach organów administracji, a organy te są zabezpieczone przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw. Służyć ma temu zasada trwałości decyzji ostatecznych wyrażona wprost w art. 16 § 1 k.p.a. Ma ona podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej uchodzić powinna za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa, s. 123). Formalna strona omawianej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak z tego wynika, trwałość decyzji ostatecznych nie ma charakteru absolutnego. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznej (postanowienia) jest instytucja wznowienia postępowania. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie ... ". Instytucja ta ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Nie może być ona więc wszczęta, zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Powyższe twierdzenie potwierdza stanowisko doktryny, jak też utrwalone orzecznictwo: "Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji" (tak też w wyroku NSA z dnia 09.06.1992r., Sygn. SA/Wr 534/92, ONSA 1993/4/92). Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r., Sygn. akt I OSK 999/05, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Ol 275/05, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że: "w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzję Prezydenta z dnia "[...]" doręczono Zarządowi Dróg, Mostów i Zieleni w dniu 29 listopada 2004r., a pismo "A" sp. z o.o. zatytułowane "odwołanie" zostało wniesione dopiero w dniu 18 listopada 2004r. Poprzednie jednak pismo wpłynęło do organu dnia 3 listopada 2004r., a zatem w terminie do zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia. Z pisma tego jednoznacznie wynika niezadowolenie spółki z decyzji i to nie tylko z faktu jej wydania dopiero po 4 latach od wszczęcia postępowania ale także ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Treść pisma wskazuje również na aktualną wolę zaskarżenia decyzji organu I instancji. Spółka nie rozważała dopiero możliwości wniesienia odwołania, ale zamiar taki posiadała już w dniu 3 listopada 2004r. Odwoławczego charakteru powołanego pisma nie dyskwalifikuje wyrażone w nim przekonanie, że niedoręczenie decyzji pozbawiło spółkę możliwości wniesienia środków odwoławczych. Spółka bez zapoznania się z kwestionowanym rozstrzygnięciem rzeczywiście nie miała możliwości sformułowania szerszych zarzutów co do zawartego w niej rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Nie została natomiast pozbawiona możliwości wyrażenia ogólnego niezadowolenia z decyzji z dnia "[...]" oraz woli jej zaskarżenia, czego dokonała po raz pierwszy w analizowanym piśmie 3 listopada 2004r., a później w piśmie z 18 listopada 2004r., stanowiącym w istocie uzupełnienie złożonego w ustawowym terminie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem uznać powyższe pismo za odwołanie i nadać mu właściwy bieg. Organ mając w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości zobowiązany był wezwać spółkę do sprecyzowania swego stanowiska. Nie mógł natomiast samodzielnie, wbrew intencjom wnioskodawcy, decydować o odmiennym charakterze otrzymanego pisma procesowego". Skutkiem powyższego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobującego pismo "A" sp. z o.o. z dnia 3 listopada 2004r. jako odwołanie, jest sytuacja, iż w aktualnym stanie sprawy decyzja Prezydenta Miasta "[...]", umarzająca postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, będącej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Bowiem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 1981r., Sygn. akt II SA 52/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 83) "... wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej lub innych stron". Powyższe oznacza, iż sprawa wróciła do stanu, w jakim była w dniu złożenia odwołania przez Spółkę od decyzji Prezydenta Miasta i odwołanie to winno zostać merytorycznie rozpoznane w przewidzianym do tego trybie (w postępowaniu odwoławczym) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oznacza to również, iż w postępowaniu odwoławczym organ administracji będzie oceniał, czy skarżąca Spółka posiada status strony postępowania i czy legitymuje się interesem prawnym w rozstrzygnięciu o umorzeniu postępowania o podział nieruchomości. W tym stanie rzeczy, wobec faktu, że wskazana decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nie ma przymiotu ostateczności, niedopuszczalne jest wdrożenie trybu wznowieniowego dla rozpoznania żądania strony. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa miały wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.