II SA/Ol 670/17

Dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata M. G. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia ‘[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej jako: u.p.s.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) po rozpatrzeniu odwołania Z. Ż. od decyzji Prezydenta Miasta "[...]", z którego upoważnienia działał Kierownik Sekcji ds. Realizacji Świadczeń Socjalnych z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie: - specjalnego zasiłku celowego na pokrycie opłaty za wynajem pokoju, - specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wynajęciem pokoju od maja 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Z. Ż. w dniu 24 marca 2017 r. złożył do Zespołu ds. Realizacji Wywiadów Środowiskowych i Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie opłaty za wynajem pokoju w wysokości 400 zł miesięcznie, oraz wyrównania powyższej kwoty od maja 2016 r. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił Z. Ż. przyznania pomocy w formie; - specjalnego zasiłku celowego na pokrycie opłaty za wynajem pokoju, - specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wynajęciem pokoju od maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 19 kwietnia 2017 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. lutym 2017 r. dochód wnioskodawcy pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne i podatek dochodowy wyniósł 912,13 zł., a od marca 2017 r. wynosi 1007,00 zł. Z. Ż. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy okresowo do 30 listopada 2019 r. Ponadto uznany jest przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym okresowo do 30 września 2020 r. Wnioskodawca zameldowany jest w "[...]". Dom, w którym mieszkał został poddany rozbiórce. W okresie od 2011 r. do 3 maja 2016 r. korzystał z pomocy w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych w "[...]". Po opuszczeniu schroniska mieszka w wynajmowanym pokoju. Opłata za wynajem w wysokości 400,00 zł regulowana jest na bieżąco. Organ podkreślił, że ilość środowisk korzystających z pomocy w formie zasiłków celowych w tym specjalnych zasiłków celowych systematycznie wzrasta, a obowiązkiem organu jest racjonalne wykorzystywanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Specjalny zasiłek celowy ma charakter wyjątkowy i nie może służyć do zaspakajania każdej potrzeby życiowej. Konieczność pokrywania kosztów wynajmu mieszkania nie jest okolicznością uzasadniającą uznanie sytuacji w tym zakresie jako szczególnej, wyjątkowej i okazjonalnej. Wynajmując i podpisując umowę najmu pokoju wnioskodawca bierze na siebie zobowiązania z tego wynikające. Specjalny zasiłek celowy ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, winien być przyznawany na zaspokojenie podstawowej potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy społecznej, nie może służyć do podnoszenia standardów ich codziennego funkcjonowania. Przepis art. 41 ust 1 u.p.s., mówiąc o szczególnie uzasadnionych przypadkach, czyni ze specjalnego zasiłku celowego instrument, który nie może ze swej istoty służyć do zwrotu wydatków uprzednio poniesionych na ten cel. Biorąc pod uwagę powyższe, organ podkreślił, że domaganie się przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie bieżących kosztów wynajmu pokoju w kwocie 400 zł miesięcznie i wyrównanie powyższej kwoty od maja 2016 r. nie ma swojego uzasadnienia w przepisach ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Ż. wskazał, że był naiwny odchodząc dobrowolnie ze schroniska i sposobem tym wspomoże "opiekę społeczną". Zadał pytanie "co dzieje się z wielkimi pieniędzmi, które GOPS w "[...]" bezterminowo zobowiązał się płacić za jego pobyty w ośrodkach?". W uzasadnieniu decyzji z dnia "[..]" Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 zł. Fakt przekroczenia kryterium dochodowego przesądził o tym, że sprawa była rozpatrzona w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s., dopuszczającego możliwość udzielenia świadczeń pieniężnych w postaci specjalnego zasiłku celowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach przy przekroczeniu wspomnianego kryterium dochodowego. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zasiłek celowy specjalny, z art. 41, ma wyjątkowy charakter. Powinien być on przeznaczony na zaspokojenie potrzeby bytowej osoby korzystającej z pomocy, w sytuacji nadzwyczajnej, niecodziennej i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. W sprawie nie można uznać, że sytuacja odwołującego jest szczególną. Wniosek o pomoc finansową na opłacanie na bieżąco kosztu wynajmu pokoju oraz wsteczne uregulowanie pokrytych od maja 2016 r. opłat za wynajem nie mógł być uwzględniony w ramach sprawy o przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s.. W tym zakresie Kolegium popiera stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało również, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie pomocą, aby poprzez wspólne działania zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę jego trudnej sytuacji życiowej. Organ pomocy społecznej nie pozostawił jednak odwołującego się bez żadnej pomocy. W miesiącu maju i czerwcu przyznał specjalny zasiłek celowy na zakup leków i dofinasowanie do wyjazdów na badania w kwocie po 150,00 zł miesięcznie. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższą decyzję, Z. Ż. podniósł, ze zakwestionowane rozstrzygnięcie w niczym nie zmienia jego sytuacji życiowej. Zdaniem skarżącego organ pomocy społecznej jest zobowiązany do udzielenia mu pomocy w wyjściu z trudnej sytuacji życiowej. Przyczyną jego sytuacji jest stan zdrowia i niemożność mieszkania we własnym mieszkaniu. Nieprawdą jest, że dom, w którym jest zameldowany na stałe został rozebrany w trakcie jego pobytu w szpitalu w 2011 r., mieszkanie w tym czasie zostało jedynie zdewastowane. Dodał, że decyzja Kolegium jest wskazówką dla MOPS, co należy zrobić, aby skutecznie odmówić mu pomocy, albo przynajmniej oddalić w czasie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w całokształcie i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zatem badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia aktu organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Organy obu instancji stwierdziły, że Skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, zatem zasiłek celowy nie mógł być przyznany. Stosownie natomiast do art. 41 ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis art. 41 pkt 1 ustawy posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroki z dnia: 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; 29 stycznia 2014r., sygn.. akt: 179/13, 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1485/15, z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17 publ. www.cbois.nsa.gov.pl.). Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Zauważyć należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Zważyć przyjdzie nadto, że decyzja w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków i liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. o sygn. akt I OSK 1464/06, Lex 299415). Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji - sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że specjalny zasiłek celowy na pokrycie opłaty za wynajem pokoju, z założenia, nie może być uznany za szczególnie uzasadniony przypadek w powyższym rozumieniu, gdyż w istocie rzeczy zmierza do przerzucenia na ogół społeczeństwa finansowych kosztów suwerennych decyzji życiowych związanych z polepszeniem komfortu domicylu. Przyjmuje się, że zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności, gdyż należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Nadto regulowanie bieżących opłat związanych z czynszem za wynajem pokoju trudno by uznać za niezbędna potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 u.p.s. uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego, skoro rzeczona potrzeba została (jest okresowo) zaspokajana poprzez wnioskodawcę. Reasumując rodzaj oczekiwanej pomocy z uwagi na jego charakter i cykliczność zaspokojenia własnym sumptem przez wnioskodawcę żadną miarą nie może być uznany za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu nadanym w orzecznictwie art. 41 u.p.s. W tej mierze, Sąd w składzie orzekającym, powołuje się na adekwatne w tej mierze orzecznictwo, którego tezy w pełni podziela, a mianowicie, ze uwzględniając posiłkowy charakter świadczeń z pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 ustawy) nie mieszczą się w katalogu potrzeb uzasadniających przyznanie zasiłku celowego te wydatki, które strony regulowały samodzielnie (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. I OSK 448/07), czy spłata zadłużenia (wyrok z 18 lutego 1998 r.I SA 1174/07 - Lex nr 458134 oraz z dnia 30 września 2008 r. I OSK 1451/07 - publ. CBOSA, http.://orzeczenie nsa.gov.pl). Końcowo już tylko Sąd ponownie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele, tj. mieć na uwadze także innych wnioskodawców spełniających kryteria warunkujące objecie ich świadczeniami z pomocy społecznej. W tym kontekście skarżący nie ma podstaw by czuć się pokrzywdzonych przez pomoc społeczną, skoro w maju i czerwcu 2017r. otrzymał pomoc finansową w postaci zasiłku celowego specjalnego w łącznej wysokości 150,00 zł, a zatem w granicach średniej wysokości rzeczonego zasiłku, jaki otrzymali inni potrzebujący w I kwartale 2017r. Reasumując skarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zakwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie, które spełnia wymogi prawa. Organ uzasadnił w sposób dostateczny swoje rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Z istoty pomocy społecznej jako instytucji wsparcia najuboższych wynika, że nie wszystkie potrzeby i oczekiwania podopiecznych w zakresie świadczeń i ich wielkości, mogą być zrealizowane. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji organ precyzyjnie wskazał możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.