II SA/Ol 671/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.2016, poz. 23. j.t. dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]", w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (ślusarstwo) na działce nr "[..]", obręb "[...]", gm. "[...]", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. Decyzją Nr "[...]" Burmistrz "[...]" ustalił na wniosek M. L. warunki zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy (ślusarstwo). W odwołaniu od tejże decyzji pełnomocnik J. P. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominiecie faktu, że wobec obiektu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, toczy się postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, 2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy i spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"", 3/ art. 54 ust. 2 pkt d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz 4/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.. Podnosząc zarzuty wniosła o uchylenie rzeczonej decyzji i odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium skarżoną decyzją z "[...]", nie podzielając zarzutów odwołania, w/w decyzję Burmistrza "[...]" utrzymało w mocy. Podało, że z uwagi na rodzaj inwestycji, określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie) nie jest celowe. W sprawie kluczowe bowiem jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a następnie wykazanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania stanowi konsytuację funkcji istniejącej w obszarze objętym analizą. W tej mierze Kolegium uznało, że w/w warunki w sprawie zostały spełnione, gdyż wspomniana analiza spełnia wymogi określone w w/w rozporządzeniu. Nadmieniało, że w okolicy działki objętej wnioskiem występują usługi (sklep spożywczy, sklep spożywczo-przemysłowy, gastronomia, Ochotnicza Straż pożarna, zakład produkcyjno-handlowy – produkcja konstrukcji metalowych i ich części). Działka nr ‘[...]" usytuowana jest naprzeciw (po przeciwnej stronie drogi krajowej nr "[...]") działki nr "[...]", gdzie zlokalizowany jest zakład produkcyjno-handlowy ( produkcja konstrukcji metalowych). Reasumując Kolegium doszło do wniosku, że powstanie zakładu ślusarskiego nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, zwłaszcza, że niedaleko jest zakład produkcyjno-handlowy (działka nr "[...]"). Dodało, że postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczego na działce nr "[...]" nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego, a nie odwrotnie, stąd też brak podstaw do zawieszenia rzeczonego postępowania do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego. W skardze J. P. decyzji zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia podając, że organy nie wzięły pod uwagę immisji w postaci hałasu, gazów i pyłu związanych z dokonaną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 15 listopada 2016 r. pełnomocnik Kolegium nie potrafiła wskazać lokalizacji działki nr "[...]" na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]". Dodała, że nie wie, czy wskazana w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działka nr "[...]" jest tożsama z działką nr "[...]". Z kolei skarżąca wyjaśniła, że naprzeciwko jej nieruchomości zlokalizowany jest budynek Straży Pożarnej, a za nią, najprawdopodobniej na działce nr "[...]", jest usytuowany zakład G. M., który prowadził produkcję linii energetycznych napowietrzanych, ale nie ma pewności, czy obiekt nadal funkcjonuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2016, poz. 1066 j.t. – dalej jako p.u.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, poz. 718 j.t. – dalej jako p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016, poz. 778 j.t. – dalej jako u.p.z.p.), a mianowicie art. 59 § 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, LEX nr 355485; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07, z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II OSK 817/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy stan faktyczny został należycie ustalony oraz czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy dostrzec wypada, że ocena Kolegium co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zamierzenia budowlanego M. L. ze stanem zagospodarowania w obszarze analizowanym dla działki nr "[...]", obręb "[...]" jest przedwczesna. Pierwszoplanowym argumentem Kolegium mającym potwierdzać tezę o zgodności zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy ze stanem zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym dla działki nr "[...]", obręb "[...]" miała być zabudowa działki nr ‘[...]", na której usytuowany jest zakład produkcyjno-handlowy ( produkcja konstrukcji metalowych). Jednakże wskazaniu działki pod przywołanym numerem w obszarze analizowanym pełnomocnik Kolegium nie sprostał, a Sąd z urzędu także jej nie dostrzegł. Wyjaśnienie tego stanu rzeczy może zawierać analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla działki nr "[...]", obręb "[...]", która jako działkę zabudowaną zakładem produkcyjno-handlowym ( produkcja konstrukcji metalowych) wskazuje działkę o numerze "[...]", która istotnie jest zlokalizowana w obszarze analizowanym dla działki nr ‘[...]", obręb "[...]". Na tę numerację powołują się także poprzednie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co by wskazywało, że przywołana w skarżonej decyzji działka o nr "[...]" stanowi oczywistą omyłkę przy transkrypcji działki nr ‘[...]", lecz to tylko założenie, choć niewątpliwie wysoce uprawdopodobnione. Instytucjonalnie nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego (art. 1 p.u.s.a.) dokonywać ustaleń stanu faktycznego w sprawie i wyręczać w tym zakresie kognicję organów administracji publicznej, a tym bardziej niedopuszczalna jest ocena legalności aktu administracji publicznej li tylko przez pryzmat hipotetycznego (acz uprawdopodobnionego) stanu faktycznego. Kontynuując zatem postępowanie Kolegium rozstrzygnie wątpliwości w powyższym zakresie, a czyniąc to jednocześnie rozwieje wątpliwość poruszoną przez skarżącą co do funkcjonowania (jego braku) obiektu budowlanego na działce nr "[...]", zaś w przypadku zaniechania jego użytkowania odniesie się do kwestii, czy zlokalizowana w obszarze analizowanym działka zabudowana obiektem budowlanym, acz nieużytkowanym może z założenia stanowić punkt odniesienia co do kontynuacji funkcji w przywołanym powyżej rozumieniu. Naruszenie przez Kolegium art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi, stąd też mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikając z przyczyny uwzględnienia skargi. Jednocześnie przyczyna uwzględnienie skargi, w aktualnym stanie dowodowym sprawy, uniemożliwia Sądowi ocenę legalności rozstrzygnięcia Kolegium w aspekcie innych ustawowych kryteriów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.