II SA/Ol 675/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]"; II. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" wystąpił w piśmie z 22 marca 2018 r. do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w "[...]" o przesłanie mu skanu sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 i 2017 r. na wszystkich drogach administrowanych przez "[...]". Pismem z 28 marca 2018 r. Zastępca Dyrektora "[...]" poinformował wnioskodawcę, iż nie prowadzi zbiorczych sprawozdań z badań oznakowania poziomego na wszystkich drogach wojewódzkich, ponieważ nie jest zobligowany do tego żadnym aktem prawnym. Postępowania związane z wykonaniem i odbiorem oznakowania poziomego prowadzą poszczególne Rejony Dróg Wojewódzkich. Protokół odbioru oznakowania wraz z wynikami pomiaru stanowi element dokumentacji związanej z postepowaniem i jest dostępny do wglądu wraz z możliwością dokonania kopii we właściwym Rejonie Dróg Wojewódzkich. Wnioskodawca pismem z 12 kwietnia 2018 r. wezwał Dyrektora ZDW w "[...]" do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z braku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wskazał, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich jest jednostką powołaną do wykonywania obowiązków zarządcy administrowaną siecią dróg wojewódzkich i jednostką nadrzędną nad Rejonami Dróg. Z tego względu wniósł o uzyskanie żądanych dokumentów od poszczególnych Rejonów Dróg jako podległych bezpośrednio Dyrektorowi komórek organizacyjnych wykonujących zadania zarządcy dróg na podstawie § 13 ust. 3 pkt l lit. f Regulaminu organizacyjnego ZDW i udostępnienie informacji. W piśmie z 25 kwietnia 2018 r. Zastępca Dyrektora ZDW w "[...]" wskazał, że organ nie dysponuje żadnym gotowym zbiorem danych (wykazem, sprawozdaniem), z którego wynikałyby żądane informacje, wobec czego zgłoszone żądanie dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Dlatego wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia w zakresie żądania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi (pismo z 7 maja 2018 r.) wnioskodawca zakwestionował uzależnienie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej od wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdził, iż jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Zażądał wyłącznie udostępnienia informacji źródłowej, co powoduje, że nie występuje konieczność przetwarzania dokumentów. Twierdzenie, iż ZDW nie gromadzi dokumentacji z badań oznakowania poziomego nie uzasadnia odmowy udzielenia informacji, ponieważ we wniosku zażądano udostępnienia sprawozdań, które zostały wykonane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]" lub jego jednostki organizacyjne. Zarząd Dróg Wojewódzkich jest jednostką powołaną do wykonywania obowiązków zarządcy administrowaną siecią dróg wojewódzkich i jednostką nadrzędną nad Rejonami Dróg. Ma nieograniczoną możliwość uzyskania żądanych dokumentów od każdego tych bezpośrednio mu podległych komórek organizacyjnych wykonujących zadania zarządcy dróg na podstawie § 13 ust. 3 pkt 1 lit. f Regulaminu organizacyjnego ZDW. Decyzją z 23 maja 2018 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]" odmówił udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Organ wskazał, iż wymaga ona podjęcia zdecydowanie ponadstandardowych czynności angażujących pracowników administracji, obejmujących szereg czynności technicznych oraz intelektualnych polegających na odszukaniu przez pracowników poszczególnych rejonów protokołów odbiorów oznakowania poziomego znajdujących się w dokumentach przetargowych wraz z wynikami pomiarów współczynników luminacji oznakowania poziomego, a następnie przekazanie ich do ZDW celem opracowania zbiorczego sprawozdania za lata 2016 i 2017. Wykonanie sprawozdania wymagałoby uśrednienia wyników pomiarów, ich porównania z wartościami normatywnymi wymaganymi dla danej drogi zdefiniowanymi w specyfikacjach oraz w warunkach technicznych: Poziome oznakowanie dróg (POD-97), wg których za oznakowanie spełniające wymagania uznaje się takie, którego wyniki w 85% spełniają warunki normatywne. Sprawozdanie powinno zatem zawierać wyniki odczytu parametrów, obliczenie wartości średniej oraz porównanie tych wartości z warunkami normatywnymi. Wnioskodawcę wezwano więc do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Wnioskodawca takiego interesu nie wykazał. Wobec tego, że żądane informacje mają znaczenie jedynie prywatne, nie została spełniona przesłanka warunkująca udzielenia informacji przetworzonej. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca nie zgodził się z tym, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonej. Według niego, nieprawdą jest stwierdzenie, że organ nie posiada gotowej informacji odpowiadającej jego żądaniu, ponieważ przedmiotem wniosku były konkretnie wymienione dokumenty wytworzone w toku realizacji zawartych umów. Nie jest prawdą, że koniecznym dla przygotowania żądanej informacji publicznej było opracowanie dokumentów, gdyż dokumenty objęte wnioskami znajdują się w ZDW w "[...]" i nie wymagają jakiegokolwiek opracowywania, w tym uśredniania wyników pomiarów, ich porównania z wartościami normatywnymi wymaganymi. Sprawozdanie z badań oznakowania poziomego jest dokumentem zawierającym konkretne wyniki badań i nie wymaga żadnej interwencji w dokumencie a jedynie przesłanie za pomocą skanu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]", decyzją z 3 sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. W skardze do Sądu wnioskodawca powtórzył stanowisko przedstawione w "odwołaniu" od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wyjaśnił na rozprawie, iż organ nie jest w posiadaniu pojedynczych źródłowych informacji, bo one pozostają rejonach. Aby móc udostępnić to, czego chce skarżący, organ musiałby z podległych rejonów zażądać dokumentów z poszczególnych postępowań prowadzonych w latach 2016-2017 i dopiero sporządzić informację zbiorczą, która zawierałaby dane żądane przez wnioskodawcę. Zarząd nie prowadzi zbiorczych informacji, musiałby zażądać tych informacji z rejonu i przetworzyć je. Rejony są samodzielne, co prawda podlegają Zarządowi ale postępowania prowadzą we własnym zakresie. Skarżący domaga się informacji dotyczącej wszystkich dróg wojewódzkich, czyli co najmniej kilkudziesięciu za dwa lata, z każdego z rejonów. Jest to ogromna ilość danych, które trzeba zestawić w jeden dokument. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, w skr.: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedmiotowa skarga dotyczy rozpoznania wniosku o udostępnienie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]" informacji publicznej w zakresie sprawozdań z badań oznakowania poziomego wykonanego w 2016 i 2017 r. na wszystkich administrowanych przezeń drogach. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (stan na dzień 3 sierpnia 2018 r.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej jako u.d.i.p.). Bezspornym i oczywistym w niniejszej sprawie jest, iż organ, który wydał zaskarżoną decyzję jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie tejże ustawy, a żądane we wniosku informacje stanowią w jej rozumieniu informację publiczną. Wydanie w obu instancjach decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji nastąpiło jednak w wyniku naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w ich posiadaniu. Mimo, iż tego warunku organ nie spełniał, uzależnił udzielenie skarżącemu informacji przetworzonej od wskazania przez niego szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 446/15, orzeczenia.nsa.gov.pl), sumującym poglądy orzecznicze w powyższej kwestii należy wskazać, iż informacja przetworzona to taka informacja która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej; "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego"; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. W każdym razie chodzi więc o informację, którą organ jest w stanie przygotować w oparciu o posiadane przez siebie informacje proste. Takowymi jednak w rozpatrywanym przypadku organ nie dysponował. W piśmie z 28 marca 2018 r. wskazał mianowicie, iż nie prowadzi zbiorczych sprawozdań z badań oznakowania poziomego na wszystkich drogach wojewódzkich, ponieważ nie jest do tego zobligowany żadnym aktem prawnym. Postępowania związane z wykonaniem i odbiorem oznakowania poziomego prowadzą poszczególne Rejony Dróg Wojewódzkich. Protokół odbioru oznakowania wraz z wynikami pomiaru stanowi element dokumentacji związanej z postepowaniem i jest dostępny do wglądu wraz z możliwością dokonania kopii we właściwym Rejonie Dróg Wojewódzkich. Podobnie na rozprawie pełnomocnik stwierdził, iż organ nie jest w posiadaniu pojedynczych źródłowych informacji, bo one pozostają rejonach. Aby móc udostępnić, to czego chce skarżący, organ musiałby z poszczególnych rejonów zażądać poszczególnych dokumentów, z poszczególnych postępowań prowadzonych w latach 2016-2017 i dopiero sporządzić informację zbiorczą, która zawierałaby dane żądane przez wnioskodawcę. Zarząd nie prowadzi zbiorczych informacji, musiałby zażądać tych informacji z rejonu i przetworzyć je. Rejony są samodzielne, co prawda podlegają Zarządowi ale postępowania prowadzą we własnym zakresie. Skarżący domaga się informacji dotyczącej wszystkich dróg wojewódzkich, czyli co najmniej kilkudziesięciu za dwa lata, z każdego z rejonów. Jest to ogromna ilość danych, które trzeba zestawić w jeden dokument. W sytuacji, gdy organ nie posiada danych pozwalających na sporządzenie informacji przetworzonej oczywistym jest, iż nie jest może wydać decyzji o odmowie jej udzielenia z powodu niewykazania istnienia interesu publicznego do jej uzyskania. Wydanie decyzji odmownej nie byłoby jednak właściwe już z powodu samego nieposiadania dokumentów źródłowych. Forma decyzji administracyjnej wymagana jest jedynie wówczas gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację w której organ posiada informację o charakterze publicznym ale jej nie udostępnia bo, np. prawo do informacji ograniczone jest przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Natomiast w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Organ odmawiając udzielenia informacji publicznej skarżącemu ze wskazaniem, że nie gromadzi żądanej przez niego dokumentacji nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, lecz poinformować go o tym na piśmie (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwym załatwieniem sprawy było zatem skierowanie do skarżącego zacytowanego wyżej pisma z 28 marca 2018 r. Należy nadmienić, iż w przypadku oświadczenia organu, że nie jest on w posiadaniu żądanej informacji, Sąd nie ma obowiązku prowadzenia postępowania, celem udowodnienia tej okoliczności. Może zakwestionować takie twierdzenie, kiedy obowiązek posiadania żądanych informacji wynika wprost z przepisów prawa bądź też z zakresu kompetencji i obowiązków organu. W omawianej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., wyeliminować zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.