II SA/Ol 676/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1113, dalej: Pb) po rozpatrzeniu odwołania reprezentowanych przez pełnomocnika K. i A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) z dnia "[...]", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku myjni samochodowej wraz z wiatami na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w sposób niezgodny z przepisani Prawa budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]". WINB uchylił decyzję PINB z dnia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku myjni samochodowej wraz z wiatami na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w "[...]" w sposób niezgodny z przepisani Prawa budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została przedwcześnie. Analizując akta sprawy wskazał, iż roboty budowlane wykonywane były w oparciu o obowiązującą decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku technicznego myjni bezdotykowej wraz z wiatami na działce nr "[...]" obręb "[...]" miasto "[...]". Wojewoda orzekając w trybie nadzwyczajnym, decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" odmawiającą uchylenia decyzji Starosty z dnia "[...]" oraz orzekł uchylić decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" i umorzyć postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. K. pozwolenia na budowę budynku technicznego myjni bezdotykowej wraz z wiatami na dz. nr "[...]", obr. "[...]" m. "[...]". Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne PINB w dniu 10 marca 2021 r. przeprowadził oględziny w sprawie budowy myjni samochodowej wraz z wiatami na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w "[...]". W trakcie oględzin ustalono, że stan zastany na w/w działce i wszystkie elementy jakie tam powstały są zgodne z projektem zagospodarowania działki będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę z dnia "[...]". W związku z powyższym PINB w dniu "[...]" wydał decyzję, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., którą umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku myjni samochodowej wraz z wiatami na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w "[...]" w sposób niezgodny z przepisani Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli nie stwierdził niezgodności wykonanych robót z projektami ani niezgodności z przepisami albowiem w momencie kiedy roboty były wykonywane inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik K. i A. K. podniósł, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż przedmiot postępowania jako samowolna budowa wiaty została potwierdzona, a wykonanie robót budowlanych w okresie wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wykonanie robót bez pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że inwestor S. K. legitymował się decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy myjni bezdotykowej na dz. nr "[...]" obręb "[...]" w "[...]". Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę w dniu "[...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie można wywnioskować, jakie roboty budowlane zostały już wykonane na podstawie jakich decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jakie roboty wymagają dokończenia budowy tej myjni. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu w swojej legendzie pokazuje, że wszystkie obiekty budowlane są projektowane z instalacjami, ponadto numeracja poszczególnych obiektów nie ma odzwierciedlenia w tym projekcie. Z projektu zagospodarowania terenu jak i z części opisowej projektu budowlanego nie można również wywnioskować, jakie roboty zostały do wykonania, aby obiekt ten mógł funkcjonować. Ponadto przedłożony projekt zagospodarowania terenu różni się od projektu pierwotnego, co wskazuje, że mogło dojść do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym na chwilę obecną inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ani decyzją o pozwoleniu na dokończenie robót. Nie ma zatem możliwości umorzenia przedmiotowego postępowania. W obecnej sytuacji, zgodnie z uzasadnieniem decyzji Wojewody z dnia "[...]", zasadnym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. S. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciw od decyzji WINB z dnia "[...]" żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Podniósł, że według zamysłów ustawodawcy nowelizującego przepisy postępowania administracyjnego w tym zakresie stosowanie wymienionego art. 138 § 2 k.p.a. miało mieć charakter absolutnie wyjątkowy. Miał usprawniać, przyspieszać i skracać czas trwania postępowań administracyjnych. Organy odwoławcze winny, w miarę możliwości, wydawać decyzje merytoryczne, rozstrzygające sprawę, a nie - jak uczynił to WINB w niniejszej sprawie - decyzje kasatoryjne. Zresztą decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. winna być szczegółowo uzasadniona, zarówno od strony naruszeń proceduralnych przez organ I instancji jak i niemożności podjęcia decyzji merytorycznej prze organ odwoławczy wobec takich braków dowodowych, których organ II instancji, ze względu na ich zakres, wagę oaz swoje możliwości techniczne oraz związane z tym koszty, nie jest wstanie przeprowadzić niezbędnego postępowania wyjaśniającego, uzupełniającego. WINB nie uzasadnił szczegółowo niemożności samodzielnego wyjaśniania wątpliwości, czy uzupełnienia materiału dowodowego, która uzasadniałaby zaskarżoną decyzję Zarzut WINB jakoby PINB naruszył art. 105 § 1 k.p.a. jest też całkowicie chybiony. PINB wszczynając postępowanie był zobowiązany przez WINB do konkretnych czynności. Wykonując przedmiotową kontrolę w zakresie tego zobowiązania w dniu 10 marca 2021 r. nie stwierdził odstępstw robót budowlanych od projektu zagospodarowania działki, ani samowoli budowlanej po "[...]", co szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie zaś z art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił tym, że na chwilę obecną inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ani decyzją o pozwoleniu na dokończenie robót. Nie ma zatem możliwości umorzenia przedmiotowego postępowania. W obecnej sytuacji - zgodnie z uzasadnieniem decyzji Wojewody z dnia "[...]" - zasadnym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę nie może być mowy o uznaniu wykonanych robót za samowolę budowlaną. Ta bowiem dotyczy robót budowlanych wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W takiej sytuacji przywrócenie do stanu zgodnego z prawem następuje na podstawie art. 50 i 51 Pb. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51Pb, polega zaś na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wspomniane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (to jest takiego, w którym zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem). Zatem celem postępowania naprawczego jest jak najszybsze doprowadzenie do stanu zgodności z prawem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analiza decyzji PINB wskazuje na uchybienia tego organu w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w decyzji kasatoryjnej. PINB nieprawidłowo stwierdził, że nie zachodzą podstawy do nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora i mylnie zakończył postępowanie administracyjne decyzją umarzającą postępowanie. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, w tym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., dawały podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, Reasumując stwierdzić należy, że braki w ustaleniach faktycznych dawały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczność usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. Dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, w ocenie Sądu, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie ar. 136 k.p.a. z uwagi na zakres tego postępowania i konieczność poszukiwania źródeł dowodowych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, orzeczono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.