II SA/Ol 68/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia [...] w zakresie pkt 1 oraz pkt 2 co do określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "od dnia [...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z [...] r., Burmistrza B. (dalej Organ I instancji) rozstrzygnął wniosek A. N. o przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem T. w ten sposób, że: - odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2021 r. do 31 sierpnia 2021 r. ( pkt 1 decyzji ); - przyznał świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. ( pkt 2 decyzji ). W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy normujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podkreślając, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń wskazanych w art. 27 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) (dalej u.ś.r.) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Orzeczenie stwierdzające stopień niepełnosprawności syna skarżącej wydano [...] r., a wniosek o jego ustalenia zastał złożony 26 maja 2021 r. Natomiast 27 sierpnia 2021 r. A. N. (dalej Skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem. W tym też dniu Skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji przyznającej jej świadczenie rodzicielskie. Ostatecznie organ stwierdził, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie mogło być ono przyznane Skarżącej za okres od 1 maja 2021 r do 31 sierpnia 2021 r. ponieważ w tym czasie pobierała ona świadczenie rodzicielskie. Od tej decyzji w części odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia odwołanie wniosła Skarżąca. Wskazała, iż zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, zatem świadczenie pielęgnacyjne winno być jej wypłacone od 1 maja 2021 r. Zaznaczyła, że w dniu 27 sierpnia 2021 r. złożyła rezygnację ze świadczenia rodzicielskiego, by mogło być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium wywodziło, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium zastrzegło również, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W dalszej części argumentacji Kolegium zwróciło uwagę, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (świadczenia rodzicielskiego i pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, przy czym rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez: uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Kolegium zaznaczyło również, że okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Do 31 sierpnia 2021 r. Skarżąca otrzymywała świadczenie rodzicielskie. Decyzja przyznająca powyższe świadczenie została uchylona z dniem 1 września 2021 r., na skutek wniosku strony z 27 sierpnia 2021 r. Strona nie podała w nim od kiedy chce by decyzja została uchylona, stąd organ przyjął i ocenił sytuację na dzień złożenia wniosku, zaś strona po otrzymaniu decyzji uchylającej nie kwestionowała tego terminu. Kolegium przyjęło, że nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, bowiem do 31 sierpnia 2021 r. zachodziła negatywna przesłanka z art. 27 ust. 5 ustawy. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, iż zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu przysługuje jedno ze świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną; - art. 24 ust 2a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności małoletniego syna, a zatem prawo to winno zostać ustalone począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, tj. od maja 2021 r. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem za okres od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy naruszyły dyspozycję art. 27 ust. 5 u.ś.r. uprawniająca skarżącą do wyboru jednego z wyszczególnionych tam świadczeń. O tym które świadczenie zostanie wypłacone decyduje "osoba uprawniona", wybierając jedno z nich. Prawo umożliwia wybór najkorzystniejszego świadczenia, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W dalszej części argumentacji Skarżąca wskazała, że organy naruszyły także normę wynikającą z art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez jej niezastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2021 r., podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności jej syna w maju 2021 r. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, złożenia przez nią wniosku o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej jej świadczenie rodzicielskie. Podkreśliła, że we wniosku nie wskazała, od kiedy domaga się uchylenia decyzji. To organ przyjął, że uchylenie nastąpi z dniem 1 września 2021 r. nie zwracając się uprzednio o doprecyzowanie wniosku wraz z pouczeniem o przysługujących jej możliwościach. Organ powinien zaś przyjąć datę uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie najkorzystniejszą dla Skarżącej, tj. od maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie kwestii ustalenia momentu od którego Skarżąca nabyła uprawnienie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jak i wniosek o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie złożone zostały w tym samym terminie tj. 27 sierpnia 2021 r. Organ I instancji przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 września 2021 r. gdyż - jak podano - do sierpnia 2021 r. Skarżąca pobierała świadczenie rodzicielskie, a uchylenie decyzji w tym zakresie nastąpiło dopiero z dniem 1 września 2021 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnego i rodzicielskiego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń. Równocześnie zaznaczyć należy, że uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie rodzicielskie, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2852/20 CBOSA), zgodnie z którym to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). Powyższy pogląd znajduje przy tym oparcie w art. 8 § 1 k.p.a. tj. zasadzie zaufania obywatela do Państwa. Regulacja ta nie ma charakteru postulatywnego, stanowi źródło obowiązującej normy prawnej. Należy zatem przyjąć, że organy administracji publicznej powinny dołożyć wszelkich starań, by obywatel, nawet w sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawne są niedoskonałe, nie poniósł szkody w wyniku ich stosowania. Szczególnie na polu stosowania przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych lub pomocy społecznej, organy winny unikać przyjmowania takiej ich interpretacji, która byłaby dla strony niekorzystna lub ograniczała zakres przysługujących jej z mocy prawa świadczeń. Działanie odmienne podważałoby zaufanie obywatela do Państwa i obowiązującego prawa. Prowadziłoby bowiem do sytuacji w której przewidziane prawem formy wsparcia faktycznie nie byłby realizowane. W ocenie Sądu, treść u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała świadczenie rodzicielskie, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, a także Wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2021 r., III SA/Kr 325/21, CBOSA). Zwrócić należy również uwagę na stanowisko WSA w Olsztynie w którym wskazano, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (wyroki WSA w Olsztynie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 45/22; z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 17/22 dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania i przytoczone poglądy judykatury stwierdzić należy, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2021 r. Orzeczenie z [...] r. o niepełnosprawności syna T. zostało wydane na skutek wniosku skarżącej z maja 2021 r. Niezwłocznie po wydaniu tego orzeczenia, bo 27 sierpnia 2021 r., Skarżąca nie tylko złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również dokonała wyboru świadczenia, albowiem zwróciła się o uchylanie decyzji przyznającej świadczenie rodzicielskie. W związku z powyższym organ określając początkową datę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien zastosować się do dyspozycji art. 24 ust. 2a u.ś.r. stwierdzającej, że prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności ( przy zachowaniu terminu trzech miesięcy od złożenia wniosku ). Nie uzasadnia w żadnym stopniu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od maja do sierpnia 2021 r. to, że Skarżąca we wniosku o uchylenie świadczenia rodzicielskiego nie wskazała konkretnej daty, gdyż to rzeczą organu było skonkretyzowanie żądania i jego jednoznaczne ustalenie. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w zakresie w jakim odmawiała ona przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ( pkt 1 decyzji ) oraz co do określenia początkowej daty przyznania tego świadczenia z pkt 2 decyzji. O kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.