II SA/Ol 685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że po rozpoznaniu wniosku E. M., Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]". ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (była hydrofornia) z przeznaczeniem na budynek biurowy na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym A, gmina A. W decyzji tej wskazano m.in., że obsługa komunikacyjna zamierzenia będzie zapewniona do drogi publicznej krajowej nr "[...]" poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną nr geod. "[...]". Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., które do organu wpłynęło w dniu 14 kwietnia 2017r., Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA wystąpił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji podając, że Skarb Państwa, reprezentowany przez GDDKiA bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W pierwszej kolejności wnioskodawca wskazał, że o wydaniu decyzji GDDKiA dowiedział się 20 marca 2017r., zatem termin do złożenia wniosku został zachowany. Dalej podano, że działka nr "[...]’ położona jest na terenie przyległym do pasa drogowego drogi publicznej krajowej, zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem "GP". Odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego przesłanek określenia kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wskazano, że ponieważ określenie granic obszaru, na który inwestycja na działce nr "[...]" będzie oddziaływać, winno obejmować także drogę krajową nr "[...]", tym samym zarządca drogi krajowej winien być stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Podniesiono także, że oddzielenie działki inwestycyjnej od drogi krajowej działką nr "[...]" jest działaniem celowym, zmierzającym do obejścia prawa i pominięcia w procesie inwestycyjnym GDDKiA Oddziału A. Zdaniem wnioskodawcy posiada on interes prawny w opisanym postępowaniu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej w otoczeniu inwestycji objętej decyzją. Jednakże w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr "[...]" nie uwzględniono wnioskodawcy jako strony postępowania, co uzasadnia wniosek. Wójt Gminy postanowieniem z dnia "[...]" wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr "[...]’ r. z dnia "[...]". W uzasadnieniu podał, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy co do zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Działka nr "[...]" stanowiąca drogę krajową nr "[...]", będącą w zarządzie GDDKiA w, nie graniczy bezpośrednio z działką, na której realizowana jest inwestycja, gdyż oddziela je działka nr "[...]" stanowiąca drogę wewnętrzną. Ponadto organ stwierdził, że zamierzenie objęte decyzją nie jest inwestycją uciążliwą oraz nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obszar oddziaływania inwestycji w całości zamyka się w granicach działki, na której jest zlokalizowana, wobec tego nie ma podstaw do tego, aby za strony uznać właścicieli działek niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną. Odnosząc się do argumentu wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej, organ podał, że zjazd z drogi krajowej, na podstawie wcześniej obowiązującego dla tych terenów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był przeznaczony nie tylko do obsługi zabudowy mieszkaniowej, ale również zabudowy przemysłowej i usługowej znajdującej się na tym terenie. Wskazał także, że wydzielenie działki nr "[...]" miało na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej działki nr "[...]" stanowiącej drogę wewnętrzną i miało miejsce w 2010 r. W tej sytuacji przyjął, że GDDKiA nie brała udziału w postępowaniu, gdyż nie była stroną tego postępowania. Odwołanie od decyzji wniósł Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się jej uchylenia. W treści uzasadnienia powtórzono argumentację zawartą we wniosku o wznowienie. W dalszej części wskazano, że nie można podzielić argumentacji organu pierwszej instancji. Zarzucono, że organ nie odniósł się do przedstawionej we wniosku argumentacji mającej przemawiać za uznaniem zarządcy drogi za stronę w tym postępowaniu, popartej orzeczeniami sądowymi, w oparciu o które wnioskodawca wykazał swój interes prawny. Podniesiono, że o podłączeniu komunikacyjnym planowanych inwestycji do drogi publicznej decydować może wyłącznie zarządca drogi, co ma oparcie w art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo powołano brzmienie art. 35 ust. 3 tej ustawy i wskazano, że podjęcie przez Wójta samodzielnej decyzji o możliwości skomunikowania przedmiotowej inwestycji z drogą krajową, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wydaje się być nieuprawnione. Podkreślono, że to zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego. Odwołujący się stanął na stanowisku, że fakt istnienia zjazdu w pasie drogowym drogi krajowej nie świadczy o braku konieczności uzgadniania z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej tym zjazdem powstających w obrębie pasa drogowego inwestycji. Dodatkowo wskazano, że w związku z regularnym wzrostem natężenia ruchu w ciągu dróg krajowych oraz rozbudową terenów w ich obszarach, warunki dotyczące możliwości, podłączenia komunikacyjnego planowanych inwestycji są każdorazowo indywidualnie analizowane przez zarządcę. Odwołujący się podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w archiwach Oddziału wynika, iż istniejący zjazd z drogi krajowej na działkę nr "[...]", położoną w obrębie A, stanowił dojazd na drogę dojazdową do zabudowań siedliskowych oraz działek Gminy A (pismo z dnia 24 listopada 2008 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że niedopuszczalne jest łączenie w jednej sprawie administracyjnej funkcji organu współdziałającego w wydaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a. i strony postępowania. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy wyłącznie do kompetencji organu administracji państwowej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu. Kolegium wskazało, że w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji o warunkach zabudowy, projekt decyzji nie był przekazywany do uzgodnień Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Nie zmienia to jednak oceny Kolegium, że argumentacja podniesiona w toku wznowionego postępowania odnosi się do zakresu ściśle związanego z przedmiotowym uzgodnieniem, nie zaś z indywidualnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że Wójt nie podjął "decyzji o dostępie do drogi publicznej" bo dostęp ten jest wynikiem stanu faktycznego istniejącego w terenie, a na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu wymagane jest, aby stwierdzić dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 2 pkt 14 tej ustawy. Skargę na ww. decyzję wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim powtórzono argumentację powołaną w odwołaniu. Następnie skarżący podniósł, że z działki nr "[...]" wydzielono działkę nr "[...]", na której znajduje się zabudowa objęta decyzją Wójta oraz działkę nr "[...]", która oddziela ten teren od drogi krajowej. Skarżący jako zarządca drogi krajowej nie wypowiadał się na etapie dokonywania podziału co do podłączenia komunikacyjnego do drogi krajowej, a działanie takie spowodowało obowiązek uzgodnienia przez Wójta w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia. Dalej skarżący podał m.in., że GDDKiA, jako zarządca dróg krajowych stanowiących własność Skarbu Państwa jest stroną zaskarżonego postępowania, gdyż działka nr "[...]" (droga krajowa) sąsiaduje z działką nr "[...]", z której wskazana jest w decyzji o warunkach zabudowy, obsługa komunikacyjna nieruchomości nr "[...]". Zdaniem skarżącego przymiot strony wynika z przepisów prawa cywilnego i z przepisów dotyczących zarządu drogami krajowymi, gdyż jako podmiot zarządzający drogami krajowymi (nieruchomościami Skarbu Państwa) powinien mieć wpływ na sposób zagospodarowania działki sąsiadującej z drogą krajową. Dalej wskazano, że działka nr "[...]" pozostaje w strefie oddziaływania planowanej na działce nr "[...]" inwestycji, co przejawia się w zwiększeniu natężenia ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej i w konsekwencji możliwości powstawania sytuacji kolizyjnych w miejscu włączenia działki nr "[...]" do drogi krajowej. Skarżący powołał się także na obowiązek podejmowania przez niego działań prewencyjnych, wynikający m.in. z Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2188 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, podjęta w ramach trybu wznowienia postępowania administracyjnego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy. Na gruncie niniejszej sprawy podstawą żądania wznowienia postepowania administracyjnego był przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.)., k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawca wskazał, że działka nr "[...]" położona jest na terenie przyległym do pasa drogowego drogi publicznej krajowej, zaliczonej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "GP". Podał, że ponieważ określenie granic obszaru, na który inwestycja na działce nr "[...]" będzie oddziaływać, winno obejmować także drogę krajową nr "[...]", tym samym zarządca drogi krajowej winien być stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że już samo określenie strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysparza w praktyce wiele trudności. Trafnie wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1892/17 (CBOSA ww.nsa.gov.pl), że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., a w sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Obydwa wskazane pojęcia są pojęciami niedookreślonymi i wymagającymi analizy wielu aspektów, celem ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji zaistniały. Nie można zatem procesu ustalenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ograniczyć do ustalenia właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Jednocześnie trzeba mieć w kontekście niniejszej sprawy na uwadze, że w sprawach warunków zabudowy dotyczących terenów przyległych do pasa drogowego konieczne jest uzyskanie na podstawie art. 106 k.p.a. uzgodnienia z zarządcą drogi, co wynika wprost z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073 j.t.) w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222 j.t.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Niewątpliwie zaś wnioskodawca jest zarządcą drogi krajowej. Przesłanki, na które powołał się wnioskodawca w toku wznowionego postępowania odnoszą się do zakresu ściśle związanego z potencjalnym uzgodnieniem, nie zaś z indywidualnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że projekt spornej decyzji o warunkach zabudowy nie był przekazywany do uzgodnień Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Przepis zaś art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji należy wyłącznie do kompetencji organu administracji państwowej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w tej sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. W sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu głównym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jednocześnie jego udział jako strony w tym postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tej kwestii, te role procesowe wzajemnie wykluczają się. Sformułowanie zajęcie stanowiska (wydanie opinii) przez inny organ należy odczytywać w sensie procesowym. Zwrot ten nie może być odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu treścią stanowiska, ponieważ stanowisko to nie jest wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie główne. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w tym stanowisku (opinii) i dokonać ich swobodnej ocen. Postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie nosi cech decyzji w sensie materialnym, bowiem nie jest to postępowanie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz co najwyżej dotyczące istoty sprawy administracyjnej. Z tych wszystkich wyżej wymienionych względów stroną postępowania głównego nie jest inny organ obowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011r., II GSK 708/10, dostępny w CBOSA). Zauważyć należy, że argumentacja strony skarżącej zaprezentowana we wniosku o wznowienie postepowania dotyczy w przeważającej mierze konieczności uzgodnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Jak już jednak wskazano organ uzgadniający decyzje nie może być stroną postępowania głównego. Tym samym bezpodstawne jest wskazywanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako organu uzgadniającego, pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu głównym jako strony (przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym trybie strona skarżąca nie może skutecznie domagać się przywrócenia jej jako organu uzgodnieniowego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ związany był podstawą wznowienia wskazaną przez skarżącą. Uznanie GDDKiA jako strony postępowania w sprawie warunków zabudowy wcale nie oznaczałoby możliwości uzgodnienia spornej inwestycji. Taką ewentualną podstawę mógłby stanowić art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jednak skarżąca nie powołała się na niego jako podstawę wznowienia rzeczonego postępowania. Tym samym niejako poprzez błędne wskazanie podstawy wznowienia skarżąca zablokowała sobie możliwość przywrócenia jej do postępowania głównego jako organu uzgodnieniowego. Wobec powyższego zupełnie niezasadne są argumenty strony skarżącej jakoby jej przymiot strony w rzeczonym postępowaniu wynikał z przepisów prawa cywilnego i z przepisów dotyczących zarządu drogami krajowymi, gdyż jako podmiot zarządzający drogami krajowymi (nieruchomościami Skarbu Państwa) powinien mieć wpływ na sposób zagospodarowania działki sąsiadującej z drogą krajową. Wobec wskazywania przez skarżącą jej statusu jako organu uzgodnieniowego w sprawie, to, że planowana na działce nr "[...]" inwestycja może potencjalnie spowodować zwiększenie natężenia ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej i w konsekwencji możliwości powstawania sytuacji kolizyjnych w miejscu włączenia działki nr "[...]" do drogi krajowej, nie jest warunkiem uzasadniającym zmaterializowanie się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącą na obowiązek podejmowania przez nią działań prewencyjnych, wynikających m.in. z Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020. Dodatkowo zaznaczyć należy, że nie jest to dokument zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego i trudno wywodzić z niego normy będące podstawą przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Jeśli zaś w ocenie strony skarżącej obsługa komunikacyjna spornej inwestycji jest niezgodna z prawem i może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i ruchu drogowego, to może ona ewentualnie rozważyć podjęcie działań prawnych w innych trybach, np. zawiadomić Prokuraturę o zaistnieniu wspomnianego zagrożenia dla ruchu lądowego. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające ich uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na stwierdzeniu braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ponadto w decyzjach wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.