II SA/Ol 688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego – wznowienia postępowania 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata S. O. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" (dalej zwaną decyzją zasiłkową), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta (dalej zwanego organem I instancji), po rozpoznaniu wniosku T. P. (dalej zwanej skarżącą), przyznał skarżącej zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów energii w miesiącu lutym 2012r. w kwocie 237,62zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że organ I instancji został wyznaczony do załatwienia sprawy w związku z wyłączeniem pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak też Kierownika tego Ośrodka od załatwienia wniosku skarżącej. Wskazano, że z zebranych w toku postępowania dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego. Dodano, że przy ustaleniu wysokości przyznanego zasiłku uwzględniono możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz liczbę osób i rodzin korzystających ze wsparcia tego Ośrodka. Wnioskiem z dnia 30 października 2012r. skarżąca, powołując między innymi art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., zwróciła się do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego oznaczoną powyżej decyzją zasiłkową. W uzasadnieniu tego wniosku podniosła, że decyzja ta wydana została w części na fałszywych postanowieniach, bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Wójta Gminy i wniosków dowodowych w sprawie oraz bez przeprowadzenia postępowania incydentalnego w związku ze złożonymi do akt dokumentami. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją zasiłkową tego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano oceny wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania zawartych w wymienionych przez skarżącą przepisach i stwierdzono, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w tej sprawie. Podano, że postępowanie zakończone decyzją zasiłkową zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowienie organu I instancji zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia "[...]", a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ nie jest uprawniony do oceny, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Stwierdzono, że w tej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Do oceny tych elementów został też zobowiązany organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Kontynuując postępowanie organ I instancji wezwał skarżącą do podania okoliczności (dzień, zdarzenie), w których dowiedziała się o powodach wznowienia postępowania zakończonego decyzją zasiłkową. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżąca podała, że o tych powodach dowiedziała się w dniu 30 października 2012r. podczas przeglądania akt sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zasiłkową tego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia uznano, że wobec wyjaśnień skarżącej, zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Stwierdzono jednak, że podanie to nie zostało oparte o przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., gdyż takie w tej sprawie nie wystąpiły. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 149 § 1-3 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz spowodowanie wyznaczenia innego organu, jak również wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgłosiła także zastrzeżenia co do rzetelności przeprowadzonych w jej sprawach wywiadów środowiskowych. Postanowieniem z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzono, że wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony przez osobę uprawnioną i dotyczy ostatecznej decyzji zasiłkowej. Uznano jednak, że skarżąca nie zachowała 1-miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i nie wskazała na istnienie przesłanek wznowienia postępowania. Podniesiono przy tym, że skarżąca w żadnej mierze nie udowodniła, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Stwierdzono, że podawana przez skarżącą w tej kwestii argumentacja jest niespójna i enigmatyczna. Przyjęto, że skoro skarżąca miała dostęp do akt, to powinna swoim zastrzeżeniom dać wyraz w odwołaniu od decyzji zasiłkowej. Skonstatowano, że wobec niewniesienia przez skarżącą takiego odwołania, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg z chwilą, gdy decyzja zasiłkowa stała się ostateczna, czyli po upływie 14 dni od jej doręczenia skarżącej. W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie wskazała także na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Jako niewystarczające w tym zakresie oceniono bowiem powołanie się przez skarżącą na art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., bez przytoczenia konkretnych okoliczności i bez przedłożenia stosownych dokumentów w sprawie. Uznano więc, że powoływanie się na wymienione przepisy jest oczywiście bezzasadne, co pozwala na przyjęcie za organem I instancji, że podanie o wznowienie nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania. Z tego też powodu uznano, że błędne przyjęcie przez organ I instancji, że skarżąca zachowała termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz spowodowanie wydania postanowienia co do żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 k.p.a. Sformułowała także szereg zarzutów względem Wójta Gminy oraz pracowników organów administracji publicznej, którzy, w ocenie skarżącej, przyczynili się do ubóstwa jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.) i jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił, że skarżącą nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, chociaż za częściowo chybione uznać należy wywody organu podane w uzasadnieniu tej oceny, co pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, skarżąca łączy istnienie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., z nieprawidłowościami w ustaleniach stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją zasiłkową (wydanej, według oświadczeń skarżącej, na fałszywych postanowieniach, bez rozpatrzenia wniosków dowodowych i przeprowadzenia postępowania incydentalnego w związku ze złożonymi do akt dokumentami) oraz z wydaniem tej decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Wójta Gminy. Dla oceny zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, istotne jest zatem ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o istnieniu tych okoliczności. Podkreślenia wymaga przy tym, że zachowanie przez skarżącą omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze. ( wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. I OSK 11/12). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "to strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia". Samo gołosłowne wskazanie daty nie dowodzi, że rzeczywiście tego dnia strona dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących, jej zdaniem, o podstawach wznowienia postępowania. W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy miał zatem podstawy do stwierdzenia, że podawane przez skarżącą wyjaśnienia, dotyczące daty, w której dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, są na tyle enigmatyczne i nie poparte żadnymi dowodami, że nie mogły skutkować uznaniem, że termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. Prawidłowo przyjął też, że swoim zastrzeżeniom skarżąca powinna dać wyraz w odwołaniu od decyzji zasiłkowej. W uzasadnieniu tej bowiem decyzji opisano, jaki materiał dowodowy został zebrany w sprawie i jakie czynności przeprowadził organ I instancji przed wydaniem decyzji. Skoro zaś decyzja zasiłkowo została doręczona skutecznie skarżącej w dniu 16 sierpnia 2012r. (k. 3 akt administracyjnych sprawy), to w tym dniu, a nie jak podaje organ odwoławczy dopiero po upływie 14 dni od doręczenia tej decyzji, skarżąca miała realną możliwość dowiedzenia się o okolicznościach, stanowiących podstawę jej wniosku o wznowienie postępowania. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez skarżącą w niniejszej sprawie podania o wznowienie postępowania w dniu 5 listopada 2012r. (data złożenia w organie I instancji) nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro zaś takie właśnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, uznać należało, że postanowienie to odpowiada prawu. Zauważyć także należy, że podnoszona przez organ okoliczność braku uzasadnienia przytoczonych podstaw wznowienia postępowania w kontekście dopuszczalności, bądź nie, uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego była przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 2598/10 (dostępnym pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przyjęto, że "jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze decyzji (a od 11 kwietnia 2011r. postanowienia) odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty, czy też zarzuty, mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie zostały wskazane (przeszkoda formalna)". Sądowi znany jest także odmienny pogląd w tej kwestii sformułowany między innymi w wyroku NSA z 23 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 625/10 (dostępnym pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok ten został jednak wydany na tle innego stanu faktycznego i nie może wpływać na ocenę prawną sformułowaną w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 461).